Fischerei
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WOR 1 Mit den Meeren leben - ein Bericht über den Zustand der Weltmeere | 2010

Fischereimanagement

Klassische Ansätze des Fischereimanagements

> Schon seit vielen Jahren versuchen Behörden, den Fischfang durch verschiedene Regulierungsinstrumente zu kontrollieren, um die Bestände zu schonen. Dazu gehören Fangquoten, die Begrenzung der Fangtage oder auch der Motorleistung der Schiffe. Doch viele Maßnahmen verpuffen, weil Quoten und Begrenzungen nicht hinreichend knapp bemessen sind, nicht ausreichend kontrolliert wird oder weil die Reglements schlicht am Fischereialltag vorbeigehen.

Wie sich Überfischung vermeiden lässt

Überfischung bedeutet, dass die jährlichen Fangmengen weder nachhaltig noch wirtschaftlich sinnvoll sind. Letztlich sind die zu hohen Fangmengen das Ergebnis eines zu hohen Fangaufwands. Da die Fischbestände schrumpfen, muss man immer mehr Aufwand betreiben, um eine bestimmte Menge Fisch zu fangen. Die Fischereipolitik oder ein zentrales Fischereimanagement setzt daher entweder direkt bei den Fangmengen oder indirekt beim Fischereiaufwand an.

Die Fangmengen verringern

Um die gesamte Fangmenge auf das biologisch und wirtschaftlich sinnvolle Maß zu beschränken, legen die Behörden Gesamtfangquoten (total allowable catch, TAC) fest. Idealerweise sind die Gesamtfangquoten so gewählt, dass sie langfristig zum maximalen ökonomischen Ertrag führen. Gesamtfangmengen genügen in der Regel jedoch nicht, um wirtschaftliche Effizienz sicherzustellen. Denn wenn eine neue Fangsaison mit begrenzter Gesamtquote beginnt, wird jeder Fischer versuchen, sich einen möglichst großen Anteil der Quote zu sichern, indem er einen kurzfristig sehr hohen Fangaufwand betreibt. Ist die Quote dann nach relativ kurzer Zeit erschöpft, bleibt die Fangkapazität bis zur nächsten Fangsaison ungenutzt. Um für einzelne Fischer Planungssicherheit über die gesamte Fangperiode zu schaffen, wird die Gesamtfangquote daher auf einzelne Schiffe, Fischer oder Produktionsgemeinschaften verteilt.
6.12 > Auf dem Tokioter Fischmarkt werden tiefgefrorene Tunfische gehandelt. Japan ist die fünftgrößte Fischereination der Welt.
6.12 > Auf dem Tokioter Fischmarkt werden tiefgefrorene Tunfische gehandelt. Japan ist die fünftgrößte Fischereination der Welt. © Pierre Tremblay/Masterfile Ansätze der Fischereipolitik, bei denen Fischer auf die eine oder andere Weise das Recht erhalten, langfristig Fisch in einer von ihnen selbst bestimmten Menge zu fangen, bezeichnet man als rechtebasiertes Fischereimanagement. Prominentestes Beispiel sind individuell transferierbare Quoten (individual transferable quotas, ITQs). Bei dieser Methode bekommen Fischer individuelle Fangquoten zugeteilt, die sie frei mit anderen Fischern handeln können. Das führt dazu, dass Fischer, die relativ unwirtschaftlich arbeiten, ihre Quoten verkaufen werden, während wirtschaftlichere Betriebe Quoten hinzukaufen. Langfristig hat dies zur Folge, dass sich die Quoten auf wenige Fischereibetriebe konzentrieren und die erlaubte Gesamtfangmenge insgesamt zu geringeren Kosten eingebracht wird. In der Tat sind solche Konzentrationsprozesse zu be­obachten. In Neuseeland zum Beispiel, wo es seit 1986 ein System individuell transferierbarer Quoten gibt, lag die Zahl der Quotenbesitzer im Jahr 2000 um etwa ein Drittel niedriger als im Jahr 1990. Ganz offensichtlich lassen sich nicht alle gesellschaftlichen Ziele durch individuell transferierbare Quoten allein erreichen, etwa dann nicht, wenn man kleine, wirtschaftlich nicht so effiziente Fischereibetriebe erhalten möchte. Da kleine Fischereibetriebe ihre Quoten freiwillig verkaufen, sind sie aber dadurch offenbar besser gestellt als ohne die Möglichkeit des Quotenhandels.
6.13 > Klassische Ansätze im Fischereimanagement können entweder direkt bei den Fangmengen ansetzen oder versuchen, den Fischereiaufwand zu beschränken. Die Kontrolle der Vorgaben ist oftmals mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden.
6.13 > Klassische Ansätze im Fischereimanagement können entweder direkt bei den Fangmengen ansetzen oder versuchen, den Fischereiaufwand zu beschränken. Die Kontrolle der Vorgaben ist oftmals mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. © maribus (nach Quaas)

Zusatzinfo Ein Negativ­bei­spiel – das EU-Fischerei-management

Quoten werden in der Regel nach Fischarten getrennt in Tonnen angegeben. Der tatsächliche Fang besteht jedoch aus Fischen verschiedener Altersklassen, verschiedener Qualität und damit unterschiedlichen Werts. Das verleitet Fischer häufig zum High-Grading. Darunter versteht man den
Rückwurf minderwertiger Fänge
in das Meer, um die Quote mit hochwertigen Fischen zu füllen. Diese Praxis reduziert die Bestände, ohne dem Verbraucher einen Nutzen zu bringen. In manchen Fischereien beträgt der Anteil der Rückwürfe 40 Prozent der Fänge und mehr. Dieser sogenannte Beifang wird wie Abfall ins Meer geworfen. Die Bilanz des rechtebasierten Fischereimanagements ist trotz dieser Effekte aber insgesamt als positiv zu bewerten. Neue Untersuchungen mit großen Datensätzen belegen, dass diese Art des Managements nicht nur wirtschaftliche Effizienz, sondern darüber hinaus auch die Nachhaltigkeit der Fischerei fördert. So lag der Anteil zusammengebrochener Bestände in derartig regulierten Fischereien bei 14 Prozent. Dieser Wert liegt damit weit unter dem Wert von 28 Prozent, der sich bei Fischereien ergibt, in denen solche Rechte fehlen. Als Alternative zu handelbaren Quoten ließe sich Überfischung auch mithilfe von Fangabgaben regulieren. Fangabgaben wirken ähnlich wie individuell handelbare Quoten. Der Unterschied besteht darin, dass der Fischer nicht für zusätzliche Quoten zahlt, sondern pro Menge tatsächlich gefangenen Fischs einen bestimmten Betrag an eine Behörde abführt. Die Fangabgabe sorgt dafür, dass der Fisch seinen wahren volkswirtschaftlichen Preis bekommt, sodass kein Anreiz zur Überfischung mehr besteht. Sie kann jedoch nur dann optimal festgesetzt werden, wenn Informationen über die Struktur und die Größe der Fischbestände vorliegen, ähnlich wie bei der Festlegung von Fangquoten. Die große Schwierigkeit besteht darin, dass Fischer derartige direkte Zahlungen ablehnen, da sie ihre Gewinne im Gegensatz zu kostenlos vergebenen Quoten schmälern. So spielen Fangabgaben in der praktischen Fischereipolitik gegenwärtig tatsächlich nur eine untergeordnete Rolle.

6.14 > Verschiedene Fischereimethoden wirken sich unterschiedlich stark auf die Fischbestände und die Meeresumwelt aus.
6.14 > Verschiedene Fischereimethoden wirken sich unterschiedlich stark auf die Fischbestände und die Meeresumwelt aus. 
© maribus

Den Aufwand beschränken

Der Fischfang lässt sich nicht nur durch die Festlegung von Fangmengen, sondern auch durch eine Begrenzung des Fischereiaufwands regulieren. So lässt sich die Fangkapazität begrenzen, indem nur eine bestimmte Zahl an Lizenzen für Fangschiffe vergeben oder indem die Motorleistung oder die Größe der einzelnen Schiffe begrenzt wird. Darüber hinaus kann die Fangdauer beschränkt werden, beispielsweise durch eine bestimmte Zahl von Fangtagen auf See. Eine aufwandsbasierte Regulierung bietet jedoch Schlupflöcher. Nicht selten umgehen Fischer die begrenzten Fangzeiten, indem sie die Fangkapazität erhöhen. Auf diese Weise kann die gleiche Menge Fisch in wenigen Tagen auf See gefangen werden. Ein bekanntes Beispiel ist die pazifische Heilbutt-Fischerei, bei der Ende der 1980er Jahre nur drei Fangtage pro Jahr zugelassen wurden. Wie sich zeigte, wurde in dieser kurzen Zeit mit einer geradezu gigantischen Flotte die gleiche Menge gefangen, die in der Vergangenheit innerhalb eines ganzen Jahres gefischt wurde. Darüber hinaus muss die aufwandsbasierte Regulierung laufend an den Stand der aktuellen technischen Entwicklung angepasst werden. Eine immer effizientere Technik zur Ortung der Fische macht es beispielsweise möglich, die gleiche Menge Fisch in immer geringerer Zeit aufzuspüren und zu fangen. Außerdem werden immer detailliertere Vorschriften erforderlich, was letztlich zu Überregulierung und hohen volkswirtschaftlichen Kosten führt. Einig sind sich die Experten allerdings darin, dass bestimmte Vorschriften für Fangtechnik und Fangmethoden nötig sind. So sind in vielen Regionen Fangmethoden verboten, die das Meeres-Ökosystem besonders schädigen, wie zum Beispiel das Fischen mit Sprengstoffen, bei dem tatsächlich alle Fische in einem bestimmten Umkreis getötet werden.
6.15 > Das Dynamitfischen ist fast überall verboten, weil durch die Explosion unzählige Tiere verenden. In Gebieten, die von Behörden kaum kontrolliert werden, praktizieren Fischer diese radikale Fangmethode dennoch – so wie hier in Brasilien.
6.15 > Das Dynamitfischen ist fast überall verboten, weil durch die Explosion unzählige Tiere verenden. In Gebieten, die von Behörden kaum kontrolliert werden, praktizieren Fischer diese radikale Fangmethode dennoch – so wie hier in Brasilien. © M. Tristao/UNEP/Still Pictures/OKAPIA

Die Fangrechte verteilen

Eine Alternative zu zentralen Fischereimanagement-Ansätzen sind territoriale Nutzungsrechte (territorial use rights in fisheries, TURF). Dabei wird einzelnen Nutzern oder bestimmten Nutzergruppen wie etwa Genossenschaften langfristig das Recht zugestanden, ein räumlich begrenztes Meeresgebiet exklusiv zu nutzen. Fangmengen und Fangaufwand werden vom einzelnen Fischer oder der Nutzergruppe selbst festgelegt. Diese privatwirtschaftlich organisierte Selbstverwaltung kann auch zu einer erheblichen Senkung der staatlichen Regulierungs- und Kontrollausgaben führen. Zugleich haben die Nutzer ein Eigeninteresse daran, die Bestände nicht zu überfischen, denn nur so können sie ihr zukünftiges Einkommen sichern. Ein exklusives Nutzungsrecht für einen Bestand von Fischen oder anderen lebenden Ressourcen des Meeres lässt sich aber nur für Arten definieren, die kaum wandern, wie zum Beispiel Krebstiere und Muscheln. Ein Beispiel für ein erfolgreiches Management mit territorialen Nutzungsrechten ist die handwerkliche Küstenfischerei in Chile, die vor allem am Meeresboden lebende Arten befischt, besonders Seeigel und Austern. Dort zeigt sich, dass die Fischer im eigenen Interesse darauf achten, nachhaltig zu fischen, wenn sie die Möglichkeit haben, die Erträge einer solch nachhaltigen Fischerei langfristig zu nutzen. Textende