Die Europäische Union ist weltweit der drittgrößte Emittent von Kohlendioxid und verfolgt zugleich ein ehrgeiziges Klimaziel. Bis zum Jahr 2030 will die EU ihre Treibhausgasemissionen erheblich senken und bis 2050 Netto-Null-Emissionen erreichen. Ein zentrales Instrument auf dem Weg zur Treibhausgasneutralität ist der im Jahr 2005 ins Leben gerufene Europäische Emissionshandel (EU Emissions Trading System, EU-ETS). Diesem gehören neben den 27 EU-Mitglieds­staaten auch Norwegen, Island und Liechtenstein sowie Kraftwerke in Nordirland an. Seit dem 1. Januar 2020 ist der EU-ETS außerdem mit dem Emissionshandelssystem der Schweiz verknüpft.
Der EU-ETS beruht auf dem Verursacher­prinzip und verpflichtete bislang die Betreiber von rund 9000 europäischen Kraft­werken und energieintensiven Industri­eanlagen sowie Akteure des innereuropäischen Luftverkehrs (seit 2012), für jede Tonne Treibhausgas, die sie ausstoßen, eine Emissionsberechtigung abzugeben. Eine Berechtigung erlaubt den Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid-Äquivalent.
Abgerechnet wird in Kalenderjahren. Bis Ende März eines Jahres ermitteln die Betreiber die Treibhaus­gasemis­sionen ihrer Anlagen im zurückliegenden Jahr. Diese Daten werden zunächst von national akkreditierten Prüfstellen geprüft und im Anschluss an die zuständige nationale Vollzugsbehörde, in Deutschland ist das die Deutsche Emissions­handels­stelle (DEHSt), weitergeleitet sowie in das EU-Emissions­handels­register eingetragen. Dort muss der Anlagenbetreiber dann bis spätestens Ende April desselben Jahres Emissions­berech­tigungen im Umfang der gemeldeten Emissionen abgeben.
Die Emissionsberechtigungen können die Unternehmen im Rahmen von Primärmarkt-Auktionen an der Europäischen Energiebörse (European Energy Exchange, EEX) in Leipzig erwerben. Versteigert werden die Emissions­berechti­gungen dort nahezu täglich von einzelnen Mitglieds­staaten sowie von der Europäischen Kommission. Europaweit ist die Versteigerung seit Anfang der dritten Handelsperiode (2013 bis 2020) die Grundzu­teilungs­regel im EU-ETS. Die emissionsintensiven Industriebranchen und die Wärmeproduzenten erhalten übergangsweise weiterhin eine kostenlose Zuteilung anhand von sogenannten Benchmarks, die sich am Emissions­ausstoß der effizientesten Anlagen für ein Produkt orientieren. Die kostenlose Zuteilung soll das Risiko einer Verlagerung von Emissionen ins Ausland (sogenanntes Carbon Leakage) verringern. Geplant ist aber auch, sie in den kommenden Jahren schrittweise abzuschaffen.
Die Emissions­berechti­gungen können von den Marktteil­nehmern auch auf dem Sekundärmarkt, zum Beispiel an der Börse oder in bilateralen Geschäften, gehandelt werden. Daher stammt die Bezeichnung „Emissions­handel“. Genau genommen werden also nicht Emissionen, sondern Berechtigungen gehandelt, um die entsprechende Menge an Treibhausgasen ausstoßen zu dürfen. Durch den Handel bildet sich ein Preis für den Ausstoß von Treibhausgasen, der die beteiligten Unternehmen motivieren soll, ihre Treib­haus­gas­emissionen zu reduzieren.
Um den Ausstoß von Treibhausgasen zunehmend zu verteuern, wird die Gesamtmenge der zur Verfügung stehenden Emissions­berechti­gungen von Jahr zu Jahr gesenkt. Die Höhe der Verknap­pung wird politisch festgelegt. Deutschland hat an dieser europaweiten Auktionsmenge einen Anteil von etwa 22 Prozent. Im Jahr 2021 versteigerte die Bundesrepublik Deutschland rund 101 Millionen Emissionsberechtigungen zu einem durchschnittlichen Preis von 52,59 Euro. Im Jahr darauf waren es noch rund 85 Millionen, die zu einem Durchschnittspreis von 80,32 Euro auktioniert wurden. In der ersten Jahreshälfte 2023 versteigerte Deutschland rund 45 Millionen Emissions­berechti­gungen zu einem Durchschnittspreis von 87,11 Euro pro Berechtigung.
Der finanzielle Druck durch den EU-ETS zeigt mittlerweile auch die erhoffte Wirkung: Bis zum Jahr 2021 sanken die Emissionen der unter dem Schirm des EU-ETS agierenden Unternehmen um 38 Prozent im Vergleich zu 2005.

Ab 2027 werden auch die Emissionen des Gebäude- und Verkehrssektors gedeckelt

Die im EU-ETS geführten Anlagen verursachten bis zum Jahr 2023 rund 40 Prozent der Treib­haus­gas­emissionen in der EU. Um den Anteil der durch den Handel kontrol­lierten Emis­sionen zu erhöhen, beschlossen das Europäische Parlament und die Regierungen der Mitgliedsstaaten im Frühling 2023, den verpflichtenden Emissionshandel auf kleine Industriebetriebe und den Schiffsverkehr (schrittweise ab 2024) auszudehnen. Im Jahr 2027 soll außerdem ein zweites Emissions­handels­system (EU-ETS 2) eingeführt werden. Der EU-ETS 2 soll die verbren­nungs­bedingten Kohlen­dioxid­emissionen in den Bereichen Gebäude und Straßenverkehr erfassen. Er wird eigene Mengenbegrenzungen und vermutlich auch andere Preisniveaus haben und unabhängig vom bestehenden EU-ETS existieren. Auch die Teilnehmer des EU-ETS 2 werden Emissions­berechti­gungen erwerben und untereinander handeln können. Anders als im bestehenden EU-ETS, an dem Unternehmen, die Emis­sionen selbst verursachen, teilnehmen (sogenannter Downstream-Emissionshandel), erfolgt hier die Teilnahme über Unternehmen, die die Brennstoffe in Verkehr bringen, wie zum Beispiel Gasliefer­anten oder Unternehmen der Mineral­öl­industrie (sogenannter Upstream-Emissionshandel).
Durch die beiden Emissions­handels­systeme werden künftig 85 Prozent aller EU-Treibhaus­gas­emissionen gedeckelt. Beschlossen wurde außerdem, die Zahl der insgesamt zur Verfügung stehenden Emissions­berechti­gungen bis zum Jahr 2030 um 62 Prozent im Vergleich zu 2005 zu reduzieren.

Ideen für eine Aufnahme von Kohlendioxid-Entnahme-Gutschriften in den EU-ETS

Angesichts dieser Verknappung von Emissionsberechtigungen fragen sich Unternehmen und Fachleute, ob und wie entnommene Kohlen­dioxid­mengen im EU-ETS-System genutzt werden könnten, um Treibhaus­gas­emissionen auszugleichen und langfristig einen zu schnellen Anstieg des Preises für Emissionsberechtigungen zu verhindern. Zu hohe Emissionspreise, so lautet die Vermutung, könnten Europas Wirtschaft benachteiligen und die öffentliche Akzeptanz des Emissions­handels als klima­politisches Instrument reduzieren.
Bislang werden durch CDR-Verfahren erzielte Kohlendioxid-Entnahmen nicht im EU-ETS berücksichtigt. Experten überlegen nun, wie sich Kohlendioxid-Entnahmen in den Emissions­handel integrieren ließen. Ein Vorschlag lautet, eine zentrale Kohlenstoff-Agentur zu gründen. Diese könnte zeitnah beginnen, Kohlendioxid-Entnahme-Gutschriften für Europa zu erwerben und diese anzusparen. Ein entsprechendes Zertifizierungsverfahren wird aktuell auf EU-Ebene entwickelt. Dieses Entnahme-Guthaben könnte die Agentur dann in den EU-ETS entlassen, wenn die Preise für Emissions­berechti­gungen über eine bestimmte Marke steigen.
Als verlässliche Methoden für die Generierung dieser Entnahme-Gutschriften werden bisher allerdings nur die direkte Entnahme von Kohlendioxid aus der Umgebungsluft (Direct Air Carbon Capture and Storage, DACCS) sowie die Bioenergie­gewinnung (BECCS) diskutiert – beides mit anschließender Kohlen­dioxid­speicherung im tiefen Untergrund. Dieser Fokus hat zwei Gründe: Zum einen sind DACCS und BECCS technisch ausgereift und einsatzbereit. Zum anderen ließe sich mit beiden Verfahren am ehesten Kohlendioxid in jenen Mengen kontrolliert entnehmen und dauerhaft speichern, wie sie gebraucht würden, um spürbar Einfluss auf den Preis im EU-ETS zu nehmen. Dafür müssten beide Methoden jedoch viel großflächiger eingesetzt werden, als dies bislang der Fall ist.
Der Vorschlag, BECCS in einem größeren Umfang einzusetzen, ruft jedoch auch Kritiker auf den Plan. Das deutsche Umwelt­bundesamt beispielsweise spricht sich in seiner Stellungnahme zum Entwurf eines „EU-Zertifizierungs­rahmens für Kohlen­stoffentnahme“ klar dagegen aus, durch BECCS generierte CO2-Entnahmen zu zertifizieren. Der Grund sei die begrenzte Verfügbarkeit nachhaltig erzeugter Biomasse.

9.10 > Im Europäischen Emissions vhandel lag der Preis für eine Emissions­berechtigung lange Zeit weit unter den Erwartungen. In den letzten Jahren aber müssen die beteiligten Unternehmen deutlich mehr zahlen, wodurch der Anreiz steigt, in Maßnahmen zur Emissions­reduktion zu investieren.