Umwelt und Recht
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WOR 3 Rohstoffe aus dem Meer – Chancen und Risiken | 2014

Verantwortung der Staatengemeinschaft

Von der Verantwortung der Staatengemeinschaft

> Der künftige Meeresbergbau in internationalen Gewässern wird durch die Internationale Meeresbodenbehörde geregelt. Sie sorgt dafür, dass die Boden­schätze unter den Ländern der Welt gerecht verteilt und die Lebensräume in der Tiefsee nicht zu stark geschädigt werden. Damit gibt es klare Spielregeln und Umwelt­schutzs­tandards, ehe die Ausbeutung von Rohstoffen beginnt. Umwelt­schützern aber geht der Naturschutz im Meeresbergbau nicht weit genug.

Es besser machen

In dem Maße wie die Menschheit die Gas-, Öl- und Erzvorräte an Land ausbeutet, erhöht sich der Druck auf die Ressourcen im Meer. Hier werden Gas und Öl schon seit Jahrzehnten gewonnen. Längst fördern die Konzerne diese fossilen Rohstoffe auch in tiefem Wasser. Der Abbau von Erzen am Meeresgrund hingegen steht noch aus. Katastrophen wie die Explosion der Bohrinsel „Deepwater Horizon“ und etliche Tankerhavarien haben gezeigt, wie gefährlich der Transport und die Förderung von Öl im Meer sein können. An Land wiederum werden durch Berg- und Tagebau sowie die Erdölförderung Regenwälder und Siedlungen zerstört, Erdreiche und Flüsse verschmutzt. Es gilt, Zerstörungen dieses Ausmaßes im Meer künftig zu verhindern und für eine sichere und umweltverträgliche Rohstoffgewinnung im Ozean zu sorgen.

Das größte Regelwerk der Menschheit

Der Schutz des Meeres wird grundsätzlich durch das Seerechtsübereinkommen (SRÜ) geregelt, das von der UN-Seerechtskonferenz 1982 verabschiedet wurde und nach langwierigen Verhandlungen 1994 in Kraft trat. Das SRÜ gilt als Verfassung der Meere. Es ist das größte völkerrechtliche Gesetzeswerk überhaupt und legt die Spielregeln für alle Meeresnutzungen wie Schifffahrt, Fischfang, die Erdgas- und Erdölförderung, den Tiefseebergbau sowie für die Meeresforschung und den Umweltschutz fest. Dem SRÜ sind bis heute 165 Nationen und die EU als Vertrags­partner beigetreten. Das SRÜ fordert den Schutz der Meeresumwelt in allgemeinen Formulierungen, die in speziellen Verordnungen für die verschiedenen Nutzungsarten weiter präzisiert werden. Die Vorschriften des SRÜ gelten für alle Staaten und grundsätzlich in allen Meeres­zonen, denn die Staaten haben sich durch Ratifikation diesem Rechtsregime unterworfen. Allerdings ist zu beachten, dass für die Umsetzung des Rechts in verschiedenen Meeres­zonen jeweils andere Zuständigkeiten gelten. Folgende Meeres­gebiete werden unterschieden:

KÜSTENMEER: Das Küstenmeer ist die 12-Seemeilen-Zone. Es gehört zum Hoheits­gebiet eines Staates. Aktivitäten in dieser Zone unterliegen der Gesetzgebung der einzelnen Staaten. Die Gesetzgebung muss aber den international vereinbarten Regeln entsprechen, sofern der Staat das SRÜ ratifiziert hat.

AUSSCHLIESSLICHE WIRTSCHAFTSZONE (AWZ): Diese erstreckt sich vom äußeren Rand des Küstenmeers bis in eine Entfernung von 200 Seemeilen (circa 370 Kilometern) vor der Küste. Die AWZ wird daher auch als 200-Seemeilen-Zone bezeichnet (200-sm-Zone). Zur AWZ zählen der Meeresboden und die Wassersäule. Anders als das Küstenmeer gehört die AWZ nicht zum Hoheitsgebiet eines Staates. Gleichwohl darf allein der Küstenstaat in seiner AWZ Ressourcen wie etwa Erdöl und Erdgas, mineralische Rohstoffe oder auch die Fischbestände ausbeuten. Andere Nationen dürfen die Rohstoffe nur dann nutzen, wenn der Küstenstaat zustimmt. Die Ressourcengewinnung in der AWZ unterliegt der Gesetzgebung des Küstenstaats, welche wiederum den internationalen Regeln des SRÜ entsprechen muss. Für andere Meeresnutzungen, insbesondere die Schifffahrt, gilt die Freiheit der Hohen See auch in der AWZ.
Abb. 4.1 > Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen teilt das Meer in verschiedene Rechtszonen auf. Die Souveränität eines Staates nimmt dabei mit zunehmender Entfernung von der Küste ab. An die Inneren Gewässer schließt sich das Küstenmeer an, das auch 12-Seemeilen-Zone genannt wird. Hier ist die Souveränität des Küstenstaats bereits eingeschränkt, weil es Schiffen aller Länder erlaubt ist, diese Gewässer zu durchfahren. In der sich bis zu 200 Seemeilen vor der Küste erstreckenden Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) hat ein Küstenstaat das alleinige Recht, lebende und nicht lebende Ressourcen zu explorieren und zu ernten. So darf er Erdöl und Erdgas, mineralische Rohstoffe oder auch Fischbestände ausbeuten. Im Bereich des Festlandsockels, der eine natürliche Verlängerung des Festlands darstellt und über die AWZ hinausreichen kann, darf er lebende und nicht lebende Ressourcen am und im Meeresgrund explorieren und ernten. © nach Proelß

4.1 > Das Seerechtsüberein­kommen der Vereinten Nationen teilt das Meer in verschiedene Rechtszonen auf. Die Souveränität eines Staates nimmt dabei mit zunehmender Entfernung von der Küste ab. An die Inneren Gewässer schließt sich das Küstenmeer an, das auch 12-Seemeilen-Zone genannt wird. Hier ist die Souver­änität des Küstenstaats bereits eingeschränkt, weil es Schiffen aller Länder erlaubt ist, diese Gewässer zu durchfahren. In der sich bis zu 200 Seemeilen vor der Küste erstreckenden Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) hat ein Küstenstaat das alleinige Recht, lebende und nicht lebende Ressourcen zu explorieren und zu ernten. So darf er Erdöl und Erdgas, mineralische Rohstoffe oder auch Fischbestände ausbeuten. Im Bereich des Festlandsockels, der eine natürliche Verlängerung des Festlands darstellt und über die AWZ hinausreichen kann, darf er lebende und nicht lebende Ressourcen am und im Meeresgrund explorieren und ernten.

FESTLANDSOCKEL: Als Festlandsockel wird der flach oder steil abfallende Meeres­boden vor der Küste bezeichnet, der eine natürliche geologische Verlängerung des Festlands ist. Der Festlandsockel ist wirtschaftlich besonders interessant, weil hier große Mengen an Erdgas und Erdöl sowie Gashydrate und Massivsulfide zu finden sind. Der sogenannte innere Festlandsockel ist in seiner Ausdehnung mit der 200-Seemeilen-Zone der AWZ identisch. Mitunter liegt er so tief, dass er zum Tiefseeboden zählt. In vielen Teilen der Welt gibt es jedoch Regionen, wo sich geologisch ein äußerer Festlandsockel nachweisen lässt, der innerhalb der Ausschließlichen Wirtschaftszone beginnt, sich jenseits der 200-Seemeilen-Grenze fortsetzt und somit den Einflussbereich des Küstenstaates erweitert. Solch ein Nachweis muss gegenüber der Festlandsockelgrenzkommission in New York wissenschaftlich geführt und von dieser akzeptiert werden. Der äußere Festlandsockel kann dann bis auf eine Linie von maximal 350 Seemeilen vor der Küste ausgedehnt werden. Alternativ kann ein Staat ein Meeresgebiet bis zu 100 Seemeilen jenseits der 2500-Meter-Tiefenlinie als Erweiterung des Festlandsockels über die Grenzen der AWZ hinaus beanspruchen und in manchen Fällen sogar noch darüber hinaus.

Tiefsee Als Tiefsee bezeichnet man den völlig lichtlosen Bereich unterhalb von 800 Metern. Manche Küsten beziehungsweise Festlandsockel fallen so steil ab, dass sie bereits in der AWZ eine Tiefe von 800 Metern und mehr erreichen. Das ist unter anderem vor Japan der Fall.

HOHE SEE: An die 200-Seemeilen-Zone schließt sich die Hohe See an, die kein Nationalstaat für sich beanspruchen darf. Sie steht allen Staaten für eine Nutzung offen. Gleichwohl wird die Nutzung der Ressourcen in der Hohen See reguliert. Die Fischerei etwa wird durch Regionale Organisationen für das Fischereimanagement (Regional Fisheries Management Organisations, RFMO) reguliert, die beispielsweise Höchstfangmengen für Fischarten vorgeben. Über die Nutzung und Verteilung der Rohstoffe am Meeresboden hingegen wacht allein die Internationale Meeres­boden­behörde der Vereinten Nationen (International Seabed Authority, ISA). Sie ist für alle mineralischen Ressourcen am Meeresboden zuständig. Diese sind im Seerechts­überein­kommen als gemeinsames Erbe der Menschheit definiert.

Im Hinblick auf die Nutzung der Ressourcen im Meer kann man also vereinfachend zwischen dem internationalen Meeresgebiet und den nationalstaatlichen Bereichen unterscheiden. Im internationalen Gebiet ist die ISA nicht nur für den Meeresbergbau, sondern theoretisch auch für die Erdgas- und Erdölförderung zuständig. Da Erdgas und Erdöl zum größten Teil in den AWZ vorkommen, ist eine Förderung in inter­na­tionalen Gewässern heute aber kein Thema.

Die schwere Geburt des Seerechtsübereinkommens

Anders als Erdgas und Erdöl, die vor allem in der AWZ vorkommen, finden sich ergiebige Manganknollen- und zum Teil auch Kobaltkrusten- und Massiv­sulfid­vorkommen im Gebiet der Hohen See. Fachleute bezeichnen den Meeresboden in den internationalen Gewässern meist schlicht mit „The Area“. Lange Zeit stritt die Staatengemeinschaft darüber, wie die Ressourcen am Meeresboden dort aufzuteilen sind. Dies war ein wesentlicher Grund dafür, dass das SRÜ erst 1994, 12 Jahre nach der Verabschiedung durch die UN-Seerechtskonferenz, in Kraft trat. Das See­recht­süberein­kommen war in den 1970er Jahren konzipiert worden – in einer Zeit, die in doppelter Hinsicht durch eine Aufbruchstimmung geprägt war. Zum einen erschien das Meer mit der Entdeckung großer Manganknollenvorkommen im Pazifik als gigantische Rohstoffquelle, die es auszubeuten galt. Zum anderen hatten sich Kolonien von Frankreich, Großbritannien oder Portugal losgesagt und strebten nun nach politischer und wirtschaftlicher Unabhängigkeit. Dazu gehörte es auch, die Ansprüche auf die Rohstoffe im Meer geltend zu machen. Entsprechend sah das SRÜ 1982 zunächst vor, eine internationale Meeresbodenbehörde zu schaffen, die eine eigene Bergbau­gesell­schaft, das „Enterprise“, gründen sollte. Die Gewinne, so die Idee, würden gerecht auf die verschiedenen Staaten verteilt. Die Industriestaaten sollten dem „Enterprise“ ihre Meeresbergbauexpertisen und das Maschinenbau-Know-how kostenfrei zum Wohle aller zur Verfügung stellen. Die ehemaligen Kolonien und Entwicklungsländer ratifizierten das SRÜ sofort, die Industrienationen hingegen protestierten.
Abb. 4.2 > Der Inselstaat Nauru ist die kleinste Republik der Welt und mit etwa 20 Quadratkilometern nur doppelt so groß wie die Insel Capri. © ARM, Courtesy: U.S. Department of Energy’s Atmospheric Radiation Measurement Program 4.2 > Der Inselstaat Nauru ist die kleinste Republik der Welt und mit etwa 20 Quadratkilometern nur doppelt so groß wie die Insel Capri.
In den folgenden Jahren wurden die Modalitäten eines künftigen Meeresbergbaus neu verhandelt, um das SRÜ konsensfähig zu machen. Unter anderem nahm man Abstand von der Forderung nach einem kostenlosen Technologietransfer. Die Gründung eines „Enterprise“ wurde auf unbestimmte Zeit verschoben. Diese neuen Regeln und Nach­bes­serungen wurden dann 1994 im sogenannten Durchführungsübereinkommen (DÜ) festgeschrieben, das das SRÜ ergänzt. Die im DÜ und SRÜ festgeschriebenen Regeln und Vorgaben werden heute durch 3 Organe umgesetzt:
  • den Internationalen Seegerichtshof in Hamburg;
  • die Festlandsockelgrenzkommission, die über die Ausweitung der AWZ einzelner Staaten entscheidet;
  • die für den Meeresbergbau in der „Area“ zuständige Internationale Meeresbodenbehörde.
Das SRÜ und das DÜ geben allgemeine Regeln vor, die sowohl für die „Area“ als auch die 12-Seemeilen-Zonen und die AWZ der Nationalstaaten gelten. So haben sich die Unterzeichnerstaaten beispielsweise verpflichtet, Vorschriften zur Verringerung und Überwachung von Bergbautätigkeiten zu erlassen. Außerdem sollen seltene und empfindliche Ökosysteme und bedrohte Arten berücksichtigt werden. Zu vermeiden sind grenzüberschreitende Verschmutzungen. Bei Verstößen können Unternehmen und Staaten für Schäden haftbar gemacht werden.

Präzise Vorgaben für den Meeresbergbau

Als konkrete Handlungsanweisungen sind die Formulierungen des SRÜ und des DÜ allerdings nicht tauglich, da sie zu allgemein gefasst sind. Speziell für den Meeres­berg­bau in der „Area“ hat die ISA deshalb 3 Regelwerke erlassen, die für jeden der 3 mineralischen Rohstoffe, Manganknollen, Kobaltkrusten und Massivsulfide, exakte Vorgaben liefern sollen. Bislang gibt es diese Regelwerke in konkreter Form erst für die ersten beiden Phasen des Meeresbergbaus: die Prospektion (Vorer­kundung) und die Exploration (Erkundung) der Rohstoffgebiete. Da bei der Prospektion der Meeresboden nur relativ grob mit seismischen Methoden vom Schiff aus untersucht wird und kaum Bodenproben genommen werden, ist die Prospektion lediglich anzeigepflichtig. Für die Exploration hingegen, bei der der Meeresboden intensiv beprobt wird, ist eine Lizenz der ISA erforderlich. Ein Regelwerk für den industriellen Abbau fehlt noch und soll frühestens 2016 für Manganknollen in erster Fassung vorgelegt werden. Dass es ein Regelwerk für den Abbau noch nicht gibt, liegt unter anderem daran, dass einige Umweltschutzfragen noch unbeantwortet sind. Derzeit werden verschiedene Gebiete intensiv exploriert. Auf Schiffsexpeditionen sammeln Forscher ständig neue Erkenntnisse über die Lebensräume am Boden. Diese werden in dem künftigen Regelwerk für den Abbau berücksichtigt, das in jedem Fall deutlich vor dem Beginn eines Manganknollenabbaus vorliegen soll. Für den wiederum gibt es noch von keiner Nation konkrete Planungen.
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Eine Behörde für alle Staaten

Die ISA ist eine kleine Behörde mit knapp 40 ständigen Mitarbeitern aus verschie­denen Ländern. Sie konnte nur deshalb entstehen, weil sich die Staaten­gemein­schaft auf eine Nutzung von Ressourcen zum Wohle aller verständigen konnte. Die ISA erarbeitet erstmals in der Geschichte klare Regelwerke, bevor die Ausbeutung eines Rohstoffvorkommens beginnt. Ganz gleich, welchen Rohstoff man betrachtet – Kohle, Öl oder Erze an Land – bisher wurden stets zuerst Vorkommen abgebaut und die Umwelt zerstört, ehe man die Fehler erkannte und im Nachhinein versuchte, den Schaden zu begrenzen.
Abb. 4.3 > Die Interna­tionale Meeresbodenbehörde in Kingston, Jamaika, arbeitet  daran, die Rohstoffe des Meeresbodens gerecht aufzuteilen. © ISA (International Seabed Authority) 4.3 > Die Interna­tionale Meeresbodenbehörde in Kingston, Jamaika, arbeitet daran, die Rohstoffe des Meeresbodens gerecht aufzuteilen.
Abb. 4.3 > Die Interna­tionale Meeresbodenbehörde in Kingston, Jamaika, arbeitet  daran, die Rohstoffe des Meeresbodens gerecht aufzuteilen. © ISA (International Seabed Authority)
Die ISA ist zudem die Behörde, die entscheidet, ob ein Staat oder ein Unternehmen eine Lizenz erhält. Bislang wurden insgesamt rund 25 Lizenzen für die Erkundung (Exploration) vergeben. Lizenzen für den Abbau der Rohstoffe (Exploitation) wurden noch nicht erteilt. Staaten, die ein Meeresgebiet erkunden wollen, beantragen bei der ISA eine Explorationslizenz und müssen dafür eine Gebühr in Höhe von 500 000 US-Dollar entrichten. Auch Privatunternehmen können eine Lizenz beantragen. Der Antrag muss aber vom Heimatstaat befürwortet werden. Der befürwortende Staat bürgt dafür, dass das Unternehmen finanziell und technisch leistungsfähig ist. Zudem haftet er für dessen Tätigkeit. Eine Explorationslizenz ist für 15 Jahre gültig und kann einmalig um 5 Jahre verlängert werden. Interessant ist, dass alle Regelwerke ständig erweitert und nachgebessert werden können, sodass die ISA die Vorschriften an neue wissenschaftliche Erkenntnisse oder Abbautechnologien anpassen kann. Nach den Regelwerken der ISA können heute auch Entwicklungsländer, die nicht über eigene Bergbauexpertisen verfügen, in den Meeresbergbau auf internationalem Gebiet einsteigen, indem sie eine Kooperation mit einem Bergbaukonzern eingehen, wenn dieser im Entwicklungsland eine Tochtergesellschaft gründet. Nach Entscheidung des Internationalen Seegerichtshofs ist das möglich, allerdings muss das Entwicklungsland ebenfalls für den Konzern haften. Eine der ersten Nationen, die diesen Weg gehen, ist der Inselstaat Nauru, der mit einem Bergbaukonzern beziehungsweise dessen in Nauru gegründeter Tochter kooperiert.

Schon geregelt: die Manganknollenexploration

Am weitesten entwickelt ist derzeit das Regelwerk für die Prospektion und Exploration von Manganknollen (Regulations on Prospecting and Exploration of Polymetallic Nodules, RPEN). Dieser Meeresrohstoff lässt sich leichter fördern als Kobaltkrusten und Massivsulfide und dürfte der erste sein, der im Bereich der „Area“ abgebaut wird. Erste Explorationslizenzen wurden bereits im Jahr 2001 an 6 Antragsteller vergeben, die „six pioneer states“ China, Japan, Frankreich, Russland, Südkorea sowie die Inter-oceanmetal Joint Organization, ein Zusammenschluss von Bulgarien, Tschechien, Slowakei, Polen, Russland und Kuba. Das Regelwerk für Manganknollen enthält 40 Bestimmungen. Darin ist unter anderem festgelegt, dass ein Staat für die Exploration 2 wirtschaftlich gleichwertige, von ihm prospektierte Flächen von jeweils bis zu 150 000 Quadratkilometer Meeresboden beantragt – 2 Flächen, die jeweils so groß wie England und Wales zusammen sind. Die ISA wählt eine der beiden Flächen für sich selbst aus, „Reserved Area“ genannt. Für die andere Fläche erteilt sie dem Antragsteller dann eine Explorationslizenz. Die „Reserved Area“ kann für das später zu gründende „Enterprise“ reserviert bleiben oder Entwicklungsstaaten zur Verfügung gestellt werden, die in Zukunft einmal in den Meeresbergbau einsteigen wollen. Welche Staaten das sind, steht heute allerdings noch nicht fest. Da die „Re­served Area“ bereits prospektiert ist, kann das Entwick­lungs­land später auf die kostspielige Vorerkundung verzichten und gleich mit der Exploration beginnen. Das einem Staat zugeteilte Lizenzgebiet von maximal 150 000 Quadratkilometern wird nach den Regeln der ISA noch weiter reduziert. So muss der Lizenznehmer bis zum achten Jahr der Vertragslaufzeit 75 000 Quadratkilometer der explorierten Fläche an die ISA abtreten. Dieser Vorgang wird als Abtretung bezeichnet. Der Lizenznehmer darf also keine Flächen horten, sondern muss rechtzeitig entscheiden, auf welches Gebiet er die weitere Erkundung und den eventuellen späteren Bergbau konzentrieren will. Auf diese Art und Weise wird verhindert, dass sich eine Nation die attraktivsten Gebiete sichert. Beantragt ein Staat von vornherein nur 75 000 Quadratkilometer für die Exploration, entfällt die Abtretungsklausel. Das Regelwerk für Manganknollen enthält darüber hinaus Vorgaben für die Art und Weise der Explorationstätigkeiten und für notwendige Umweltverträg­lich­keits­prüfungen. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung ist zum Beispiel während der Explo­ra­tions­phasen mit intensiver Probennahme und für die Erprobung von Geräten Pflicht. Darüber hinaus können während der Exploration versuchsweise Sedi­ment­wolken ausgelöst werden, wofür ebenfalls Umweltverträglichkeitsprüfungen vorgeschrieben sind. Ziel dieser Maßnahmen ist es, zu klären, wie sich der Betrieb von Maschinen in größerem Stil auf den Meeresboden auswirkt. Über den Fortgang der Explora­tion muss der Lizenznehmer der ISA regelmäßig Bericht erstatten. Zudem hat die ISA die Möglichkeit, auf dessen Forschungsschiffen unabhängige Beobachter mitfahren zu lassen. Die Vorschriften für die Exploration sollen in nächster Zeit weiter verschärft beziehungsweise präzisiert werden. Bis heute hat die ISA 13 Anträge für die Exploration von Manganknollen genehmigt.

Abb. 4.4 > Das Reglement der ISA sieht vor, dass ein Land zunächst ein großes Explorations-gebiet erhält, von  dem es später eine Hälfte an die ISA abtreten muss. Diese Hälfte bleibt für Entwicklungsländer reserviert. Jene Hälfte die dem Staat zu- steht, darf indes nicht gänzlich abgebaut werden. Dort sind Teilflächen zu schützen, damit die Tief­seefauna erhalten bleibt. © maribus 4.4 > Das Reglement der ISA sieht vor, dass ein Land zunächst ein großes Explorations-gebiet erhält, von dem es später eine Hälfte an die ISA abtreten muss. Diese Hälfte bleibt für Entwicklungsländer reserviert. Jene Hälfte die dem Staat zusteht, darf indes nicht gänzlich abgebaut werden. Dort sind Teilflächen zu schützen, damit die Tiefseefauna erhalten bleibt.

Blockweise Massivsulfide explorieren

Die Regelwerke für die Prospektion und Exploration von Massivsulfid- und Kobalt­krusten­vorkommen ähneln dem Regelwerk für Manganknollen. Im Detail aber gibt es Unterschiede. Das Regelwerk für die Massivsulfide von 2010 (Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Sulphides) erfasst die bisher bekannten Hydrothermalquellen mit Massivsulfiden, darunter circa 165 vermutlich abbauwürdige Vorkommen. Gemäß Regelwerk dürfen Antragsteller zunächst in einem Suchgebiet von maximal 300 000 Quadratkilometern Vorkommen ausfindig machen. Die anschließ­ende Exploration müssen sie dann auf einen kleinen Teil dieses Gebietes beschränken. Für diese dürfen maximal 100 Bereiche (Blöcke) von höchstens 10 mal 10 Kilometern innerhalb des Suchgebiets beantragt werden. Die Blöcke müssen zu mindestens 5 verschiedenen Bündeln zusammengefasst werden. Die ISA will damit erreichen, dass sich Unternehmen oder Staaten nicht weit verstreute besonders ertragreiche Areale sichern, sondern ihre Aktivität auf enge Bereiche beschränken. Die eigentliche Explorationsfläche beträgt damit am Ende also maximal 10 000 Quadrat­kilometer (100 Blöcke à 100 Quadratkilometer). Darüber hinaus hat auch dieses Regelwerk eine Abtretungsklausel. Innerhalb bestimmter Fristen muss der Großteil des Explorationsgebiets bis auf eine Restfläche von 2500 Quadratkilometern, in der sich dann vermutlich die besten Abbauchancen für den Antragsteller ergeben, an die ISA abgetreten werden. Auch hier verengt sich die Nutzungsfläche letztendlich also erheblich. Anträge für die Prospektion und Exploration von Massivsulfiden wurden inzwischen von China, Frankreich, Indien, Russland und Südkorea gestellt. Deutschland bereitet derzeit einen Antrag vor.

Regeln für die Erkundung von Kobaltkrusten

Das jüngste Regelwerk ist jenes für die Prospektion und Exploration von Kobaltkrusten (Regulations on Prospect-ing and Exploration for Cobalt­rich Ferromanganese Crusts), das bei der 18. Jahrestagung der ISA im Jahr 2012 verabschiedet wurde. Die Heraus­forderung lag darin, Regularien für einen Rohstoff zu entwickeln, für den es noch keinerlei Abbautechnologie gibt. Zudem kommen die Krusten auf Seebergen vor, die als besonders artenreiche Lebensräume bekannt sind. Viele dieser Habitate sind ohnehin durch die Fischerei und den Einsatz von Bodenschleppnetzen bedroht. Der Bergbau würde den Druck zusätzlich erhöhen. Gemäß Regelwerk dürfen Antragsteller zunächst während der Prospektionsphase in einem Gebiet von höchstens 550 mal 550 Kilometern nach interessanten Arealen suchen. Die sich daran anschließende Exploration muss sich dann auf maximal 150 Blöcke mit einer Fläche von je höchstens 20 Quadratkilometern beschränken. Diese Blöcke sollen in Clustern zu maximal 5 Blöcken gebündelt sein. Zwei Drittel des Explorationsgebiets müssen bis spätestens zum zehnten Jahr der Explorationsphase an die ISA abgetreten werden. Über einen russischen Antrag berät die ISA derzeit. China und Japan haben bereits Explorationslizenzen erhalten. Damit ist China der erste Staat weltweit, der über Explo­rations­lizenzen für alle 3 mineralischen Rohstoffe verfügt.

Vorsorgeansatz Der Vorsorgeansatz ist ein Prinzip der Risiko­vorsorge, das während der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Ent­wicklung 1992 in Rio der Janeiro formuliert wurde. Gemäß dem Vorsorgeansatz sollen Staaten Tätigkeiten unterlassen, die die Umwelt schädigen könnten, selbst wenn die Gefähr­lich­keit der Tätigkeit wissen­schaftlich noch nicht eindeutig nachgewie­sen wurde. Der Vor­sorgeansatz wurde als Prinzip Nummer 15 in der Rio-Deklaration festgeschrieben.

Den Weg für den Abbau ebnen

Für alle 3 Regelwerke gilt, dass die ISA den explorierenden Staaten eine Art Führungs­zeugnis ausstellt. Sollte sich während der Exploration herausstellen, dass der Antragsteller Naturräume zu stark schädigt oder Regeln nicht einhält, kann ihm eine Verlängerung der Explorationsphase oder die Genehmigung für einen künftigen Abbau verwehrt werden. Tatsächlich kann die ISA dem Staat damit die Lizenzen für alle 3 mineralischen Rohstoffe entziehen. Zwar gibt es noch keine vollständig fertig ausformulierten Regelwerke für den Abbau von Meeresrohstoffen, aber der Generalsekretär der ISA hat 2012 einen Arbeits- und Zeitplan vorgelegt, in dem die Anforderungen formuliert sind, die das für 2016 vorge­sehene Regelwerk für den Manganknollenabbau enthalten muss. Demnach soll unter anderem:
  • der Einstieg in die Abbauphase mit einem „Mining Test“ beginnen, dessen Maßstab mit 20 bis 50 Prozent eines kommerziellen Vorhabens angegeben wird. Die Erkenntnisse, die man aus solch einem „Mining Test“ gewinnt, sollen fortan im Regelwerk berücksichtigt werden – insbesondere was die Sicherheit und den Umweltschutz betrifft;
  • für die gesamte Abbauphase werden ein umfangreiches Umweltbeo­bach­tungs­programm (Monitoring) und weitere Umweltver­träg­lichkeits­prüfungen (UVP) vorgeschrieben. Beim Monitoring handelt es sich um eine langjährige permanente wissenschaftliche Beob­achtung und Dokumentation aller Tätigkeiten. Umweltverträglichkeitsprüfungen hingegen werden zusätzlich für einzelne Tätig­keiten durchgeführt. Sowohl das Monitoring als auch die Umwelt­verträglich­keits­prüfungen sollen permanent an den aktuellen Wissens­stand und die neueste Förder­techno­logie angepasst werden;
  • der Antragsteller detaillierte Informationen über den gesamten Produk­tions­prozess liefern. Dazu gehören Angaben zur Kollektortechnik, zur Eindringtiefe ins Sediment, zur Reinigung und Aufbereitungstechnik vor Ort, zum Transport der Knollen vom Meeresboden zum Schiff, zur Zerkleinerung der Knollen vor Ort, zum Wiedereinleiten von Produktionsabfällen (Tailings), zum Ort und zur Dauer des Tests und zu den Umweltauswirkungen.
Diskutiert wird derzeit, ob zunächst vorläufige Bergbaulizenzen für einen Zeitraum von etwa 3 Jahren vergeben werden sollen, um dem Vorsorgeansatz zu genügen und weitere Erfahrungen zu sammeln. Gibt es keine Bedenken, soll der Antragsteller nach 3 Jahren eine reguläre Abbaulizenz erhalten. Unklar ist derzeit, wie hoch die künftigen Förderabgaben sein werden. Geprüft werden soll ein System von Förderabgaben oder ein kombiniertes System von Förderabgaben und Gewinnbeteiligung der ISA. Zusätzlich könnte mit dem Produktionsbeginn eine feste Jahresgebühr fällig werden, deren Höhe noch nicht feststeht. Für die Bergbau­firmen werden diese finanziellen Regelungen neben den Umwelt­schutz­auflagen darüber entscheiden, ob sie in den Meeresbergbau in der „Area“ einsteigen. Für die Zukunft plant die ISA, sämtliche Regelwerke, also sowohl die Regelwerke für die Prospektion und Exploration als auch die Exploitation, in einem einzigen Bergbau­gesetz­buch, dem sogenannten Miningcode, zu verschmelzen.

Die Meeresbodenbehörde als Firma?

Interessant ist, dass die Diskussion um die Gründung eines „Enterprise“ jüngst wieder aufgelebt ist. Anlass dafür war die Anfrage eines kanadisch-australischen Bergbau­konzerns, der der ISA angeboten hatte, Meeresbergbau im Rahmen eines Joint Venture mit dem „Enterprise“ zu betreiben und die erforderliche Abbautechnik einzubringen. Grundsätzlich ist eine solche Gründung in den Grenzen des Durch­führungs­überein­kommens des SRÜ durchaus möglich. Zudem würde diese Konstruktion keineswegs der Idee der Verteilungsgerechtigkeit widersprechen. Das „Enterprise“ würde nicht mit einzelnen Staaten um Gebiete konkurrieren, sondern auf nicht vergebenen Flächen Bergbau betreiben. Außerdem könnten die Gewinne des „Enterprise“ wiederum gerecht verteilt werden. Die ISA würde demnach in Zukunft zwei­gleisig arbeiten: als Behörde, die Lizenzen vergibt, und als „Enterprise“. Bis heute aber gibt es noch keine klaren Regeln für die Gründung eines „Enterprise“, sodass die ISA die Gründung oder Planung eines Joint Venture für verfrüht hält. Bis entsprech­ende Regeln verabschiedet sind, dürften noch mehrere Jahre vergehen.
Abb. 4.5 > Die Clarion-Clipperton-Zone (CCZ) im Pazifik ist  das größte Manganknollengebiet weltweit und etwa so groß wie Europa. Die Internationale Meeres­boden­behörde hat für die CCZ bis heute 12 Explorationslizenzen  vergeben. Die „Reserved Areas“ und Schutzgebiete sind bereits definiert. © nach ISA 4.5 > Die Clarion-Clipperton-Zone (CCZ) im Pazifik ist das größte Manganknollengebiet weltweit und etwa so groß wie Europa. Die Internationale Meeres­boden­behörde hat für die CCZ bis heute 12 Explo­rations­lizenzen vergeben. Die „Reserved Areas“ und Schutz­gebiete sind bereits definiert.
Abb. 4.5 > Die Clarion-Clipperton-Zone (CCZ) im Pazifik ist  das größte Manganknollengebiet weltweit und etwa so groß wie Europa. Die Internationale Meeresbodenbehörde hat für die CCZ bis heute 12 Explorationslizenzen  vergeben. Die „Reserved Areas“ und Schutzgebiete sind bereits definiert.  © nach ISA

Zusatzinfo Der Wunsch nach mehr Schutzgebieten auf internationalem Meeresboden

Bergbau und Naturschutz – gelingt die Quadratur des Kreises?

Das weltweit bei Weitem größte Gebiet mineralischer Meeresrohstoffe ist die Clarion-Clipperton-Zone (CCZ) im Pazifik, in der auf einer Fläche von der Größe Europas viele Milliarden Tonnen Manganknollen liegen. Um in diesem riesigen Areal Lebensräume in nennenswerter Größe zu erhalten, beschloss die ISA während ihrer 18. Jahrestagung 2012 einen Umweltmanagementplan (UMP). Mit diesem Plan wurden für die CCZ 9 Schutzgebiete (Areas of Particular Environmental Interest, APEI) ausgewiesen, in denen der Meeresbergbau verboten ist. Die APEI bestehen jeweils aus einem rechtwinkligen Kerngebiet mit einer Seitenlänge von 200 mal 200 Kilometern und einem zusätzlichen Streifen (Pufferzone) von 100 Kilometern, durch den verhindert werden soll, dass Sedimentwolken aus den Abbaugebieten in das Schutzgebiet driften und dort möglicherweise Bodenlebewesen unter sich begraben oder schädigen. Insgesamt ergeben sich somit 9 Gebiete mit der Kantenlänge 400 mal 400 Kilometer und einer Fläche von jeweils 160 000 Quadratkilometern. Die 9 APEI bringen es damit auf eine Fläche von knapp 1,5 Millionen Quadratkilometern, was in etwa einem Sechstel der gesamten CCZ-Fläche und gut der doppelten Größe der Türkei entspricht. Bislang gibt es einen Umweltmanagementplan und entsprechende APEI nur für die CCZ, nicht aber für andere Lizenzgebiete wie etwa im Indischen Ozean, was nach Ansicht von Experten allerdings notwendig wäre. Der Umweltmanagementplan reicht noch weiter. Er legt nicht nur die 9 APEI fest, sondern verpflichtet die Lizenznehmer auch, für ihr beantragtes Gebiet Areale mit repräsentativen Lebensräumen und Artenzusammensetzungen auszuweisen, bevor sie mit dem Abbau beginnen. Diese Referenzzonen müssen groß genug, von vergleichbarer Topographie und Biodiversität wie die Abbaufläche sein und dürfen nicht bearbeitet werden. Das bedeutet letztlich, dass die Lizenzgebiete nicht in Gänze abgeräumt, sondern eher stückweise abgeerntet werden dürfen. Das Ziel ist es auch in diesem Fall, dass Flächen erhalten bleiben, aus denen das abgeerntete Areal wiederbesiedelt werden kann. Zurzeit entwickelt die ISA Leitlinien für die Ausweisung dieser Referenzzonen. Kritiker merken allerdings an, dass man bisher noch zu wenig über die Lebensräume der CCZ wisse. Noch gebe es keine Standards für die Begutachtung und Bewertung der Lebensräume, mit denen man Referenzgebiete überhaupt zuverlässig auswählen könne, denn Sinn dieser Gebiete sei es ja, für die Region repräsentative Lebensräume zu erhalten. Darüber hinaus müssten Lebensräume mit einzigartigen, endemischen, Lebewesen besonders geschützt werden.

Zusatzinfo Nationalstaatliche Alleingänge anstelle von weltweitem Miteinander

Die Zerstörung des Allmende-Ideals

Trotz kritischer Stimmen, wonach der ISA tiefgreifende Möglichkeiten zum umfassenden Schutz in sämtlichen internationalen Gewässern fehlen, gilt die Arbeit der ISA als nahezu vorbildlich. Denn die ISA handelt nach dem Vorsorgeansatz, wie ihn unter anderem die Biodiversitätskonvention verlangt. Zudem sorgt die ISA dafür, dass die Ressourcen als gemeinsames Erbe der Menschheit gerecht verteilt werden. Insofern betrachten Wissenschaftler die von einigen Staaten vorangetriebene Ausweitung ihres Einflussbereichs über die AWZ hinaus bis in den äußeren Festlandsockel mit Sorge. Die dafür in Anspruch genommene Ausnahmeregelung zum Fest­land­sockel bedeutet, dass dort befindliche Rohstofflagerstätten von einzelnen Staaten allein beansprucht werden. Nach Ansicht von Experten treibt diese ursprüngliche Ausnahmeregelung derzeit bizarre Blüten. Russland etwa beansprucht rund 40 Prozent des Meeresbodens im internationalen arktischen Gebiet als eigenen Festlandsockel. Die Argumentation: Die unterseeischen Gebirge in der zentralen Arktis, beispielsweise der Gakkelrücken, seien eine geologische Struktur, die ihren Ursprung innerhalb der russischen AWZ habe. Gemäß Definition dürfte Russland seinen Einflussbereich damit bis auf 350 Seemeilen ausdehnen. Hinzu kommt die zweite Regelung des SRÜ: die Erweiterung des Anspruchs auf bis zu 100 Seemeilen jenseits der 2500-Meter-Tiefenlinie. Damit würde der Einflussbereich Russlands noch über die 350-Seemeilen-Grenze hinausgehen. Da sich beide Methoden kombinieren lassen, würden sich die Flächen nach Vorstellung der russischen Behörden auf 40 Prozent des Meeresbodens summieren und damit ihre Bodenschätze im arktischen Gebiet. Die Festlandsockel­grenzkommission hat den Antrag Russlands im Jahr 2009 indes abgelehnt und genauere geologische Untersuchungen gefordert. Seitdem hat Russland mehrere Expeditionen durchgeführt, um geologische Daten zu sammeln und die Verwandtschaft der Meeresrücken im internationalen Gebiet der Arktis mit den geologischen Bodenstrukturen in seiner AWZ zu belegen. Ende 2013 hat Kanada ebenfalls Ansprüche auf einen Festlandsockel bis zum Pol angekündigt. 2014 soll der russische Antrag mit neuen Daten vorgelegt werden, zeitgleich übrigens mit einem zu erwartenden Antrag Dänemarks auf Erweiterung seines Festlandsockels nördlich von Grönland.
4.6 > Durch die Erweiterung der Ausschließlichen Wirtschafts­zonen (grün) der Küstenstaaten bis in den Bereich des äußeren Festlandsockels (orange) verringert sich das internationale Meeresgebiet. Der Staaten­ge­mein­schaft gehen damit Flächen verloren. Die Antarktis wiederum hat einen Sonder­sta­tus. Dort beanspruchen zwar einige Staaten eine eigene AWZ wie hier in der Grafik eingezeichnet. Doch sind diese Territo­rial­forderungen völker­rechtlich nicht anerkannt.
Abb. 4.6 > Durch die Erweiterung der Ausschließlichen Wirtschaftszonen (grün) der Küstenstaaten bis in den Bereich des äußeren Festlandsockels (orange) verringert sich das internationale Meeresgebiet. Der Staatengemeinschaft gehen damit Flächen verloren. Die Antarktis wiederum hat einen Sonderstatus. Dort beanspruchen zwar einige Staaten eine eigene AWZ wie hier in der Grafik eingezeichnet. Doch sind diese Territorialforderungen völkerrechtlich nicht anerkannt. ©  nach GRID-Arendal

Allmende Mit Allmende werden Land­flächen bezeichnet, die Bürger einer Gemeinde gemeinsam nutzen – beispiels­weise Äcker, Weiden oder Hutewälder. Der Begriff wird von Wirtschafts- und Sozial­wissen­schaftlern auch über den landwirtschaftlichen Kontext hinaus benutzt, etwa für den Fischfang in internationalen Gewässern. Häufig verwendet wird die Formulierung „Tragik der Allmende“. Die Tragik liegt darin, dass diese Ressourcen zwar allen offenstehen, dadurch aber schnell übernutzt und verloren sein können.

Dänemark, Kanada und Russland sind keine Einzelfälle. Immerhin erheben derzeit 78 Staaten Ansprüche auf Erweiterung des Festlandsockels über die bisherige AWZ hinaus. 7 begründete Anträge liegen der ISA derzeit vor, ebenso wie 46 vorläufige Anträge, deren wissenschaftliche Begründung nachgereicht werden kann. Letztere wurden von der Festlandsockelgrenzkommission noch nicht bearbeitet, da es ähnlich wie im Fall Russlands noch an profunden wissenschaftlichen Daten fehlt, die beweisen, dass die geologischen Strukturen innerhalb und außerhalb der jeweiligen AWZ zusammengehören. Seerechtsexperten betrachten diesen Trend zur Erweiterung des Festlandsockels als Pervertierung der ursprünglichen Idee der „Area“ als eine Art Allmende – also ein Grund und Boden, der allen Nationen zu gleichen Teilen dienen soll. Hinzu kommt, dass bereits die 200 Seemeilen breiten AWZ in bestimmten Regionen einen Großteil des Meeresgebiets beanspruchen. Im Gebiet der pazifischen Inselstaaten etwa liegen die einzelnen Inseln zum Teil so weit auseinander, dass Staaten trotz der kleinen Landfläche enorm große Areale als AWZ beanspruchen können. Auf viele der vorkommenden Rohstoffe hat die Staatengemeinschaft also ohnehin keinen Anspruch. Schon heute nehmen die AWZ rund ein Drittel der Meeresfläche ein. Alle bei der Festlandsockelkommission beantragten Flächen zur Erweiterung der AWZ bringen es zusammen auf zusätzliche 8 Prozent der Meeresfläche. Ein Ende der Entwicklung ist derzeit nicht abzusehen. Einige Anträge wurden bereits von der Festlandsockelgrenzkommission akzeptiert. Beispielsweise haben Großbri­tannien und Irland ihre Festlandsockel in den Atlantik hinaus erweitern dürfen. Großbritannien will dort insbesondere Öl fördern und sucht derzeit Anbieter, die in die Ölförderung im neuen Territorium einsteigen wollen. Textende