Abb. 3.8 > Allein auf der Ebene der Vereinten Nationen sind viele Organisationen ganz oder teilweise mit Meeresaspekten befasst. Durchgezogene Linien verdeutlichen direkte Abhängigkeiten von Organen und internationalen Übereinkommen. Gestrichelte Linien zeigen Wirkungszusammenhänge an. Zwischenstaatliche Organisationen, die nicht direkt zum UN-System gehören (z.B. Internationale Walfangkommission), sind separat dargestellt. „Aichi Ziel 11“ bezeichnet das auf der Biodiversitätskonferenz im japanischen Aichi vereinbarte Ziel, bis 2020 10 Prozent der Meeresgebiete unter Schutz zu stellen. © Global Ocean Commission

Mit dem Aspekt Ocean Governance sind heute viele Institutionen unter dem Dach der UN befasst. Das wichtigste Regelwerk ist das Seerechtsübereinkommen (SRÜ), das die internationalen Spielregeln der Meerespolitik vorgibt. Unter dem Dach der UN und des SRÜ lassen sich die Zuständigkeiten im Kontext Meer grob in die Bereiche Arbeit (Arbeitsrecht), Artenvielfalt, Entwicklung (insbesondere in Entwicklungs- und Schwellenländern), Fischerei, Meeresbergbau, Schifffahrt und Wissenschaft unterteilen. Die Vorgaben der zuständigen UN-Gremien oder der jeweiligen internationalen Verträge unterscheiden sich zum Teil in ihrer rechtlichen Verbindlichkeit. Das SRÜ schreibt den UN-Mitgliedstaaten zwar vor, das Meer zu schützen, überlässt es ihnen aber, den Meeresschutz in nationale Gesetze zu übertragen. Die Vorgaben der IMO für die Schifffahrt hingegen sind verbindlich und können im Fall eines Vergehens geahndet werden. Auch können Schiffe an die Leine gelegt werden, wenn Schiffsführer die IMO-Vorschriften umgehen. In vielen anderen Fällen gibt es allerdings keine Möglichkeit, Fehlverhalten zu sanktionieren. Ein Beispiel ist die Biodiversitätskonvention CBD, die 1993 in Kraft trat und heute 196 Vertragsparteien umfasst. Sie hat 3 Ziele: die Erhaltung der biologischen Vielfalt; die nachhaltige Nutzung von Teilen der biologischen Vielfalt; die ausgewogene und gerechte Aufteilung der sich aus der Nutzung von genetischen Ressourcen ergebenden Vorteile. Die Schwierigkeit bei der Umsetzung dieser Konvention besteht darin, dass die CBD als eine Rahmenvereinbarung mit allgemeinen Zielen angesehen wird. Anders als beim SRÜ, der ISA oder der IMO gibt es bei der CBD keine Verwaltungsstrukturen. Es gibt nicht einmal einen Hauptsitz mit eigener Administration, sondern lediglich Konferenzen, auf denen Ziele definiert werden. Gemäß CBD sollen Mitgliedstaaten und Staatengruppen wie die EU die CBD-Ziele in ihrer jeweiligen Gesetzgebung verankern. Allerdings fehlt es in der Konvention an klaren Kriterien und Grenzwerten, an Sanktionsmaßnahmen oder an Terminen. All das führt dazu, dass es bis heute in vielen Nationen keine umfassenden Strategien zum Schutz der Artenvielfalt gibt – weder an Land noch im Meer.

Auf internationaler Ebene sind heute insbesondere die Vereinten Nationen (United Nations, UN) und ihre Behörden für die Ocean Governance zuständig. Die Vereinten Nationen sind ein zwischenstaatlicher Zusammenschluss von 193 Staaten mit Hauptquartier in New York. Zu ihren wichtigsten Aufgaben zählt die Sicherung des Weltfriedens, die Einhaltung des Völker­rechts, der Schutz der Menschenrechte und die Förderung der internationalen Zusammenarbeit. Zu den Zielen, die die Völkergemeinschaft im Rahmen der UN definiert hat, gehören aber auch der Schutz und die nachhaltige Nutzung des Meeres. Das wichtigste Regelwerk der UN zum Thema Meer ist das Seerechtsübereinkommen (SRÜ). Das SRÜ gilt als Verfassung der Meere. Es wurde 1982 von der UN verabschiedet und trat 1994 in Kraft. Es stellt den internationalen Rechts­rahmen dar, der die Nutzung der Meeresressourcen und den Schutz der Meeresumwelt per Gesetz prinzipiell regelt. Das SRÜ bildet das juris­tische Dach, unter dem alle UN-Behörden arbeiten, die ganz oder teilweise mit dem Thema Meer befasst sind. Ein Beispiel für eine UN-Institution, die Teile des Meeres nach dem SRÜ verwaltet, ist die Internationale Meeres­boden­behörde (Inter­national Seabed Authority, ISA). Die ISA regelt die Erkundung und den Abbau von minera­lischen Rohstoffen (Erzen) am Meeres­boden der internationalen Gewässer. Nach Maßgabe des SRÜ sind diese Rohstoffe in der Hohen See „gemeinsames Erbe der Menschheit“, das allen Staaten gleichermaßen zugutekommen soll. Die ISA hat gemäß SRÜ die Aufgabe, die gerechte Verteilung dieser Rohstoffe zu überwachen, und vergibt entsprechend die Lizenzen für den Meeresbergbau. Darüber hinaus muss sie darüber wachen, dass die Lebensräume am Meeresboden durch den Meeresbergbau nicht zerstört werden. Bislang hatten die Staaten lediglich das Recht, den Meeresboden zu erkunden. Ab 2016 können dann erste Lizenzen für den Abbau vergeben werden. Die ISA gilt heute als Erfolgsbeispiel für eine klare Regelung der Nutzung von Meeresressourcen. Rechtswissenschaftler loben, dass es mit der ISA erstmals in der Geschichte der Menschheit gelungen sei, die Nutzung einer Ressource zu steuern, bevor der Abbau beginnt.

Abb. 3.6 > Rettungsboot im Härtetest: Gemäß SOLAS-Konvention müssen Rettungsboote bestimmten Prüfungen unter­zogen werden. Dazu gehört auch der Drop Test, bei dem ein Rettungsboot mit voller Beladung aus mehreren Metern aufs Wasser fällt. © hgm-press/bnps

Ein anderes Beispiel für eine funktionierende multinationale Ocean Governance unter dem Dach des Seerechts­über­einkom­mens ist die Arbeit der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation (International Maritime Organization, IMO). Die IMO hat im Laufe der Zeit mehrere Übereinkommen (Konventionen) erlassen, die die Schifffahrt auf der ganzen Welt regeln. Dazu zählen Konventionen, die zur Sicherheit der Schifffahrt beitragen oder das Meer vor Verschmutzungen aus der Schifffahrt schützen sollen. Die Sicherheit der Schifffahrt wird durch das Internationale Übereinkommen von 1974 zum Schutz des menschlichen Lebens auf See (International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974, SOLAS) geregelt. SOLAS schreibt beispielsweise vor, wie viele Rettungsboote auf einem Schiff vorhanden sein müssen oder wie oft diese gewartet werden sollen. Das Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeres­verschmutz­ung (MARPOL 73/78) wiederum soll die Verschmutzung des Meeres und insbesondere der Küstengewässer durch die Schifffahrt vermeiden. MARPOL gibt zum Beispiel vor, dass es in sogenannten Special Areas verboten ist, flüssige Ladungs- oder Ölrückstände aus dem Schiffsbetrieb (Altöl) ins Meer abzulassen. Zu den Special Areas zählen unter anderem die Ostsee, das Mittelmeer oder das Schwarze Meer. In den Gewässern der Hohen See aber ist eine Tankreinigung nach Maßgabe des MARPOL gestattet. Schiffsführer müssen dem MARPOL entsprechend in Öltagebüchern exakt protokollieren, wo und wie sie was entsorgt haben. Ob die Vorgaben der IMO-Konventionen eingehalten werden, darüber wacht jeder Küstenstaat selbst. So ist es den Hafenbe­hörden eines Landes vor Ort erlaubt, alle Schiffe auf Einhaltung der SOLAS- oder MARPOL-Regeln zu kon­trollieren. Verstößt ein Schiffsführer gegen das Reglement, kann ein Schiff im Hafen festgehalten werden. Diese sogenannte Hafenstaatenkontrolle (Port State Control, PSC) hat dazu geführt, dass sich heute die meisten Schiffseigner an das Reglement der IMO-Konventionen halten. Reedereien, die dagegen verstoßen, werden auf schwarze Listen gesetzt. Ihre Schiffe werden besonders intensiv geprüft. Wie streng die Schiffe im Einzelnen kontrolliert werden, ist indes von Land zu Land verschieden. Australien, Südafrika, die USA, die Staaten der EU oder auch Südamerikas nehmen die Kontrollen heute aber sehr ernst.

Bei der Port State Control werden nicht nur die Vorgaben der IMO überprüft, sondern auch die Vorschriften anderer UN-Behörden wie zum Beispiel der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organization, ILO). Die in Genf ansässige ILO ist weltweit für Arbeitnehmer in ganz verschiedenen Berufszweigen zuständig und vertritt auch die Rechte der Seeleute. Da die Arbeitsbedingungen vieler Seeleute lange Zeit schlecht waren, wozu eine geringe Bezahlung, lange Arbeitszeiten sowie fehlende Sozialleistungen beitrugen, hat die ILO 2006 das Seearbeitsübereinkommen verabschiedet, das 2013 in Kraft trat. Es schreibt internationale Mindeststandards für die Arbeitsbedingungen von Seeleuten vor. Damit soll verhindert werden, dass die Arbeitskräfte ausgebeutet werden. Die Einhaltung dieses Übereinkommens wird bei der Port State Control in Deutschland durch das Gewerbeaufsichtsamt oder auch das Gesundheitsamt geprüft. So können bei der Port State Control also durchaus Mitarbeiter verschiedener staatlicher Behörden zugegen sein. Multinationale Governance kann auch dann funktionieren, wenn einzelne Staaten miteinander in Konflikt geraten. So gab und gibt es zwischen Staaten beispielsweise immer wieder Streitigkeiten um die Seegrenzen; in anderen Fällen werden aus verschiedenen Gründen Schiffe festgesetzt. Ein bekanntes Beispiel ist der Fall der „Arctic Sunrise“. Das unter der Flagge der Niederlande fahrende Schiff der Umweltschutzorganisation Greenpeace wurde 2013 mitsamt der Besatzung vom russischen Grenzschutz festgesetzt. Zuvor hatten Mitarbeiter der Organisation die Ölplattform des russischen Energie­konzerns Gazprom geentert, um gegen die Ölförderung in der Arktis zu protestieren. Russland warf den Aktivisten Piraterie vor. Die Niederlande verlangten von Russland, das Schiff und die Besatzung wieder freizugeben. In Fällen wie diesem können die beiden Staaten ihren Streit vor Gericht austragen. Dazu haben sie Wahlmöglichkeiten. Zum einen können sie ihren Fall dem Internationalen Gerichtshof (IGH) der Vereinten Nationen in Den Haag vorlegen, der auch Seerechtsstreitigkeiten verhandelt. Zum anderen können sie den Internationalen Seegerichtshof (ISGH) in Hamburg anrufen, der im Rahmen des Seerechtsübereinkommens 1996 speziell für Streitigkeiten mit Meeresbezug gegründet wurde. Bis heute wurden vor dem ISGH 23 Fälle behandelt, beispielsweise der Fall der „Arctic Sunrise“. Der ISGH kam im November 2013 zu dem Schluss, dass der Vorwurf der Piraterie nicht haltbar ist, und forderte Russland auf, das Schiff herauszugeben. Russland reagierte langsam. Zunächst wurden über einen Zeitraum von mehreren Wochen nach und nach die Besatzungsmitglieder freigelassen. Schließlich gab Russland auch das Schiff frei.

Abb. 3.7 > Der Internationale Seegerichtshof (ISGH) hat seinen Sitz in der Hansestadt Hamburg. Gegründet wurde die Institution im Jahr 1996. © Jesco Denze

Prinzipiell können Staaten nur dann vor dem ISGH verhandeln, wenn beide Parteien das SRÜ ratifiziert haben, was im Fall der „Arctic Sunrise“ zutraf. Dass Russland Schiff und Besatzung freiließ, sei, so sagen Rechtswissenschaftler, auch auf den großen öffentlichen Druck zurückzuführen. Nach Meinung von Experten fällt es besonders den Großmächten schwer, sich einer unabhängigen Rechtsprechung und einem internationalen Reglement zu unterwerfen. Im Gegensatz zu Russ­land und China haben die USA das SRÜ bis heute nicht ratifiziert – mit der Folge, dass sie in Seerechtsangelegenheiten nur eine schwache Stimme haben. Obwohl es mit dem IGH und dem ISGH internationale Gremien gibt, vor denen Streitfälle mit Meeresbezug verhandelt werden, gibt es letztlich keine Instanz, die das Recht mit letzter Konsequenz durchsetzen könnte. Selbst wenn ein Staat, der das SRÜ ratifiziert hat, vom ISGH verurteilt wird, kann er sich weigern, das Urteil zu akzeptieren. In einem solchen Fall kann auf den Staat dann nur noch auf politischem und diplomatischem Weg Druck ausgeübt werden. Daher betrachten Seerechtler das SRÜ und auch den ISGH heute als ein internationales Instrumentarium, das seine Schwächen hat.