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4 Der nachhaltige Umgang mit unseren Meeren – von der Idee zur Strategie

Fahrplan für eine nachhaltige Zukunft?

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Dass es so viele Kritikpunkte gibt und dass die SMART-Kriterien nicht immer erfüllt wurden, erklären Fachleute damit, dass die Verhandlungen bei den Vereinten Nati­onen in erster Linie ein politischer Prozess seien. Dabei gehe es darum, eine For­mu­lierung zu finden, die von allen Ländern akzeptiert werden könne. Trotz Vorgaben wie den SMART-Kriterien ergäben sich dabei oft schwammige For­mu­lie­rungen. Tatsächlich ist ein solcher Konsens essen­ziell für die Arbeit der Vereinten Nationen, denn Resolutionen wie die SDG-Agenda können nur dann in Kraft treten, wenn sie von der Generalversammlung der Vereinten Nationen einstimmig beschlos­sen werden. Mehrheitsbeschlüsse gibt es bei den Vereinten Nationen nur bei wenigen Gremien. Die Vertreter der Open Working Group haben seit Beginn des SDG-Prozesses offen auf Kritik reagiert. Sie entgegnen, dass es der Sinn ihrer Arbeit gewesen sei, die Beschränkungen der Millenniumsziele aufzubrechen und eine möglichst umfassende Nachhaltigkeitsagenda zu entwickeln – die eben ökologische, ökonomische und soziale Belange gleichermaßen abdecke. Zum politischen Prozess gehöre es stets auch abzuwägen, welche Ziele am Ende mit welcher Intensität verfolgt werden sollten. Die OWG gibt den Kritikern insofern Recht, dass bis 2030 nicht alle Ziele erreicht sein werden. Sie möchte allerdings in jedem Fall, dass jene Projekte weitergeführt werden, die dank der MDGs bereits mit Erfolg vorangebracht wurden.
4.5 > Kritiker fordern, dass die Bedrohung, die vom Meer­es­berg­bau und der Öl­för­derung in der Tiefsee ausgeht, in den SDGs klarer definiert werden muss. Wie hier in Miami Beach gab es bereits viele Proteste gegen den Ausverkauf des Meeresbodens.
Abb. 4.5: Kritiker fordern, dass die Bedrohung, die vom Meer­es­berg­bau und der Öl­för­derung in der Tiefsee ausgeht, in den SDGs klarer definiert werden muss. Wie hier in Miami Beach gab es bereits viele Proteste gegen den Ausverkauf des Meeresbodens. © Tim Rainger/ Clean Media NZ

Suche nach der richtigen Messgröße

Bei aller Kritik ist zu bedenken, dass der SDG-Prozess noch keineswegs abge­schlos­sen ist. Vielmehr geht es derzeit an die Feinarbeit. Die Definition von Zielen und Teilzielen war nur der erste Schritt. Der zweite Schritt besteht darin, Indikatoren, also Messgrößen, festzulegen, mit denen künftig überprüft werden kann, ob und inwieweit Ziele erreicht werden. Dieser Indikatorkatalog soll bis zum Frühjahr 2016 vorliegen. Bereits für die 8 MDGs hatte die Statistische Divi­sion der Vereinten Nationen vor 15 Jahren 60 Indikatoren entwickelt, mit denen die Erfolge und Misserfolge der MDG-Agenda bewertet wurden. Da sich nicht alle Ziele gleich gut messen lassen, wurden diese Indikatoren danach eingeteilt, wie gut und wie gesichert sich die erforderlichen Daten erheben lassen. Diese Skala reichte wie bei Finanzratings, mit denen die Kreditwürdigkeit von Staaten bewertet wird, von AAA bis CCC und soll voraussichtlich auch für die SDGs übernommen werden. Verdeutlichen lässt sich das Prinzip an MDG 1 „Bekämpfung von extremer Armut und Hunger“. Ein Indikator für MDG 1 war der „Anteil der Bevölkerung, der unter der nationalen Armutsgrenze lebt, aufgeteilt nach Geschlecht und Altersgruppe“. Dieser Parameter lässt sich sehr gut messen, weil es in den meisten Staaten ausführliche Statistiken gibt. Dieser Indikator wurde deshalb mit AAA bewertet. Für die SDGs sollen zudem all jene MDG-Indikatoren weiterverwendet werden, die sich bewährt haben. Darüber hinaus arbeiten Experten der Statistischen Division der Vereinten Nationen derzeit neue oder bessere Indikatoren aus. Auch für diesen Prozess wurde die Expertise von externen Forschern eingeholt. So veröffentlichte die Statistische Division der Vereinten Nationen im Frühjahr 2015 eine Liste mit 338 Indikatorvorschlägen.
4.6 > Das Abschmelzen von Festlandgletschern wie hier auf Grönland ist eine der größten Gefahren des Klimawandels – dessen Bekämpfung wiederum eines der anspruchvollsten Ziele der SDG-Agenda ist.
Abb. 4.6: Das Abschmelzen von Festlandgletschern wie hier auf Grönland ist eine der größten Gefahren des Klimawandels – dessen Bekämpfung wiederum eines der anspruchvollsten Ziele der SDG-Agenda ist. © Nick Cobbing

Aufwendige Datenerhebung

Die Erfahrung mit den MDGs hat gezeigt, dass die Erfassung und statistische Auswertung von Indikatoren viel Zeit und Geld kostet. Der Erfolg der SDG-Agenda hängt also nicht zuletzt davon ab, dass Geld für die Datenerfassung und statistische Analyse bereitgestellt wird. Für die 17 SDGs mit ihren 169 Teilzielen ist der Aufwand um ein Vielfaches größer als bei den MDGs. Schon Mitte 2015 deutete die Open Working Group an, dass es für viele Staaten zu aufwendig sein wird, für 169 Teilziele ebenso viele Indikatoren zu erfassen und die Daten an die Vereinten Nationen zu melden. Das gilt vor allem für jene Staaten, in denen Beobachtungsinfrastruktur kaum vorhanden ist, statistische Ämter schlecht ausgestattet sind oder ganz fehlen. Die Experten gehen davon aus, dass die Höchstgrenze bei 100 Indikatoren liegen sollte, wenn man sichergehen will, dass alle Staaten ihre Daten in überschaubarer Zeit an die Statistische Division der Vereinten Nationen melden. Denn nur wenn die Staaten ihre Daten rechtzeitig melden, lassen sich Rückschlüsse darauf ziehen, ob sie auf einem guten Weg sind, ihre gesteckten Ziele auch zu erreichen.
Während der MDG-Ära war eine solche Überprüfung oftmals schwierig, weil Zahlen mit mehreren Jahren Verspätung gemeldet wurden. Die Situation hat sich im Laufe des MDG-Prozesses aber verbessert, weil viele Entwicklungsländer statistische Kompetenz aufgebaut haben. So geht die OWG davon aus, dass 100 Indikatoren zu bewältigen sind. Ob es allerdings gelingt, 169 Teilziele mit 100 globalen Indikatoren zu beschreiben, ist noch nicht geklärt. In der Praxis wird sich zudem zeigen, dass wohl nicht alle Teilziele für alle Nationen gleich relevant sind. So muss beispielsweise nicht jedes Binnenland Maßnahmen gegen die Eutrophierung der Küstengewässer ergreifen, wenn es dort keine Flüsse gibt, die Nährstoffe ins Meer spülen. Nordeuropäische Staaten wiederum haben kein Malariaproblem und können die Bereitstellung von Daten zu den Indi­kator­bestim­mungen ohne großen Aufwand betreiben. Insofern muss ein Land auch nicht zu jedem Teilziel Daten liefern, sondern nur zu einer Teilmenge.

Wenige Indikatoren für alles?

Diskutiert wird, ob sich mehrere Teilziele mit einigen wenigen, aber umfassenden Indikatoren beschreiben lassen. Das ist durchaus denkbar, da viele Ziele inhaltlich miteinander verknüpft sind. Das große Ziel, das Meer nachhaltig zu nutzen, setzt sich beispielsweise aus vielen Teilzielen wie dem Schutz der Fischbestände oder der Verringerung der Nährstoffeinträge zusammen. Theoretisch ließen sich alle diese Aspekte mit einem einzigen Indikator wie dem Ocean Health Index (OHI) beschreiben, der den Zustand von Meeresgebieten und auch des ganzen Meeres mit einer einzigen Zahl angibt. Fachleute nennen einen solchen aus vielen Aspekten zusam­men­gesetz­ten Indikator einen Composite Indicator. Auch das Brutto­­national­einkommen eines Landes wird als Composite Indicator betrachtet.
Tatsächlich wurde der OHI als SDG-Indikator diskutiert. Inzwischen aber wurde er abgelehnt, weil der OHI ein sehr komplexer Indikator ist und 10 Kategorien be­­inhaltet, die den Zustand des Meeres beschreiben. Es gibt auch Bedenken wegen der Gewichtung der Kategorien, weil diese beim OHI schlicht addiert und daraus anschließend einfache Mittelwerte errechnet wurden. Damit, so die Kritiker, könnten schlechte Ergebnisse bei einer Kategorie durch gute Ergebnisse in einer anderen Kategorie komplett ausgeglichen werden. Damit folge der OHI im­plizit der Idee der schwachen Nachhaltigkeit, die davon ausgeht, dass sich ein zerstörtes Naturkapital praktisch unbegrenzt durch andere Naturkapitalien substituieren lasse. Trotzdem wird derzeit geprüft, inwieweit Indikatoren verschmolzen werden können, um deren Zahl zu reduzieren. Die Suche nach inhaltlichen Überschneidungen kann dabei helfen. Die Bekämpfung der Armut (SDG 1) ist beispielsweise nicht ohne eine sichere Versorgung mit Nahrungsmitteln möglich (SDG 2).

Klimaprotokoll von Kyoto Um den Ausstoß von Klimagasen wie etwa Kohlendioxid zu beschränken, verabschiedeten die Vereinten Nationen im Mai 1992 in New York die Klimarahmenkonvention. Diese Konvention wurde 1997 durch ein Protokoll präzisiert, das die UN in der japanischen Stadt Kyoto verabschiedete. Mit diesem Kyoto-Protokoll wurden erstmals völkerrechtlich verbindliche Zielwerte für den Ausstoß von Treibhausgasen festgelegt. Trotz dieser Vereinbarungen nahm der Ausstoß von Klimagasen in manchen Industriestaaten zu, vor allem aber in den aufstrebenden Schwellenländern.

Die Grenzen der SDG-Agenda

Viele Wissenschaftler halten die SDGs trotz aller berechtigten Kritik für eine erfolgreiche Weiterentwicklung der MDGs. Während die MDGs in relativ kurzer Zeit von Experten der Vereinten Nationen definiert und von der Generalversammlung der Vereinten Nationen abgenommen worden waren, haben sich die SDGs in einem mehrjährigen offenen Prozess entwickelt. Erst dadurch wurde es möglich, eine umfassende Agenda zu entwerfen, die beispielsweise auch einen Schwerpunkt auf eine entsprechend gute Regierungs­führung (Good Governance) in den einzelnen Nationen legt. So fordert SDG 16, friedliche Gesellschaften zu schaffen und allen Menschen Zugang zu einem gerechten Justizwesen zu ermöglichen. Ziele wie diese adressieren politisch sensible Gebiete. Sie sind gänzlich neu, waren in den MDGs nicht enthalten und wurden bisher statistisch nicht erfasst. Die Entwicklung von geeigneten Indikatoren erweist sich daher als äußerst schwierig. So stellt sich beispielsweise die Frage, mit welchem Indikator man messen soll, wie groß der „Anteil der Bevölkerung ist, der glaubt, dass Entscheidungs­findungen inklusiv sind und alle Ebenen der Bevölkerung einbeziehen“. Ob die SDGs tatsächlich zu einer nachhaltigen Zukunft beitragen können, hängt zweifelsohne von der Politik in den verschiedenen Nationen ab. Die SDG-Agenda ist nicht rechtlich bindend. Erreichen Staaten ihre Ziele nicht, gibt es keine Möglichkeit, das Versagen zu sanktionieren. Wissenschaftler betonen, dass aber schon durch die MDGs ein gewisser Druck erzeugt wurde. Ein Scheitern bei wichtigen Zielen kam damit einem internationalen Gesichtsverlust gleich. Einen entsprechenden Einfluss dürften auch die SGDs haben. Nationale oder regional begrenzte Umweltprobleme wie die Überdüngung von Gewässern könnten sich durch national oder regional begrenzte Maßnahmen lösen lassen.
In der Regel haben für einen Nationalstaat die Probleme im eigenen Land oberste Priorität. Insofern stellt sich die Frage, inwieweit die Staaten künftig bereit sind, gemeinsam weltumspannende Herausforderungen wie den Klimawandel, die Meereserwärmung und -versauerung anzugehen. Bislang hat die Staaten­ge­mein­schaft die globalen Umweltgefährdungen in vielen Fällen noch nicht einmal durch verbindliche multinationale Vereinbarungen wie das Klimaprotokoll von Kyoto in den Griff bekommen. So lässt sich kaum einschätzen, inwieweit die SDG-Agenda die Staaten dazu bewegen wird, gemeinsam aktiv zu werden. Die Stärke der MDGs lag vor allem darin, dass sie klar definiert und für jeden Menschen leicht nachzuvollziehen waren. Dadurch wurden sie von der Öffentlichkeit sehr gut wahr­ge­nommen. In vielen Ländern beob­achteten Nichtregierungsorganisationen oder auch Bürgerinitiativen und die Presse kritisch, ob und inwieweit die Ziele erreicht wurden. Bedenkt man, wie viel Aufmerksamkeit die SDGs bereits jetzt haben, dann ist zu erwarten, dass auch ihr Fortschritt in den kommenden Jahren kritisch beobachtet und in der Öffentlichkeit diskutiert werden wird. Möglicherweise entsteht dadurch zusätzlich öffentlicher Druck, der dazu beiträgt, dass Staaten die globalen Probleme in den kommenden 15 Jahren mit mehr Engagement gemeinsam angehen. Textende
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