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4 Der nachhaltige Umgang mit unseren Meeren – von der Idee zur Strategie

Von der Schwierigkeit, das Meer zu verwalten

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Nationalstaaten bestimmen das Schicksal ihrer Küstengewässer selbst

Neben diesen regionalen Formen gibt es natürlich auch eine nationalstaatliche Ocean Governance. Diese erstreckt sich in der Regel auf das Küstenmeer eines Staates und auf dessen Ausschließliche Wirtschaftszone, denn gemäß SRÜ soll ja jeder einzelne Staat den Meeresschutz durch Gesetze in seiner nationalen Verfassung verankern. Vergleicht man verschiedene Küstengebiete der Welt mit­einander, wird deutlich, dass der Meeresschutz von Staat zu Staat trotz nationaler Umweltgesetze einen ganz unterschiedlichen Stellenwert genießt. Australien etwa richtete 2004 am Great Barrier Reef, dem an der australischen Nord­ost­küste gelegenen Korallenriff, ein Fischereisperrgebiet ein, um die schrumpfenden Fischbestände zu schützen. Dieses Fischereisperrgebiet (No Take Zone, NTZ) mit einer Fläche von 115 000 Quadratkilometern ist eines der größten weltweit. Zwar sanken damit die Gewinne der Fischerei, doch hatten sich viele Fischbestände bereits 2 Jahre nach der Sperrung erholt, und wissenschaftlichen Analysen zufolge ergaben sich wirtschaftliche Vorteile für den Tourismus, weil die Region beispielsweise für Taucher interessanter geworden ist. Allerdings geraten selbst etablierte Schutzgebiete wie das des Great Barrier Reef in Gefahr. So wird mit Unterstützung durch die derzeitige australische Regierung der Bau eines Kohlehafens vorbereitet. Der Schlick, der bei den Ausbaggerungen anfallen wird, soll in der Nähe des Riffs verklappt werden. Naturschützer laufen dagegen Sturm.
3.11 > Ein großer Teil des austra­lischen Great Barrier Reef ist für die Fisch­erei gesperrt. Dadurch sollen die dort heim­ischen Lebewesen wie der Hals­band-Anemonen­fisch Amphiprion perideraion geschützt werden.
Abb. 3.11: Ein großer Teil des austra­lischen Great Barrier Reef ist für die Fisch­erei gesperrt. Dadurch sollen die dort heim­ischen Lebewesen wie der Hals­band-Anemonen­fisch Amphiprion perideraion geschützt werden. © Doug Perrine/SeaPics.com
Besonders belastet sind nach einer Studie die Küstengewässer vor der ost­afrika­nischen Küste, wie zum Beispiel das Meeresgebiet vor der tansanischen Hauptstadt Daressalam. Demnach sind die Gewässer insbesondere durch Bakterien aus Fäkalien, durch Nährstoffe aus der Landwirtschaft (Pflanzenbau, Tierzucht und Futterproduktion) und durch Metalle sowie langlebige (persistente) Schadstoffe aus der chemischen Industrie belastet. So sind 80 Prozent der tansanischen Indus­trie­anlagen in Daressalam konzentriert, darunter Metallverarbeiter, Batterie-, Glas- und Papierfabriken, die ihre Abwässer meist ungeklärt abgeben. Da es in Daressalam keine modernen Kläranlagen gibt, gelangen bakterielle Verunreinigungen und Schadstoffe meist direkt über Abwasserkanäle ins Meer. Laut einer Studie tansanischer Meereswissenschaftler waren die Meeresfrüchte dort ungenießbar und die Küstengewässer in Strömungsrichtung der Abwässer zum Baden nicht geeignet. Ungeachtet dessen liegen dort touris­tisch genutzte Strände. Zwar gibt es in der Stadt verschiedene Sickerbecken für die Abwässer, in denen sich Klärschlamm absetzen kann, doch sind diese schlecht abgedichtet, sodass Schmutzwasser in den Boden dringt und einfach abfließt. Zudem reichen die vorhandenen Kapazitäten für die in den vergangenen Jahrzehnten stark gewachsene Stadt bei Weitem nicht aus. So hatte sich die Bevölkerungszahl allein zwischen 1985 und 2010 verdoppelt. 2012 ist die Bevölkerung gegenüber dem Vorjahr um 6,7 Prozent gewachsen.

Ein Werkzeugkasten für gute Governance

Viele Staaten sind von einer guten Ocean Governance und einer nachhaltigen Nutzung ihrer Meeresgebiete weit entfernt. Und die Trennung in verschiedene Sektoren und Zuständigkeitsbereiche sowie in globale, zwischenstaat-liche und nationale Ebenen erschwert ein gemeinsames Vorgehen und einen umfassenden Meeresschutz zusätzlich. Um eine gute Ocean Governance zu erreichen, sollten folgende Kriterien erfüllt sein, die in allen Zuständigkeitsbereichen und auf allen Ebenen gleichermaßen anwendbar sind:
SYSTEMISCHER ANSATZ: Bis heute werden verschiedene Meeresaspekte getrennt voneinander betrachtet. Wirtschaftliche Ziele wie etwa die Fischerei, der Bau von Hafen- und Industrieanlagen oder Hotels werden verfolgt, ohne die Konsequenzen für die Umwelt oder die Bedürfnisse der Küstenbevölkerung zu beachten. Der system­ische Ansatz hingegen berück­sichtigt, dass wirt­schaftliche, soziale und ökologische Aspekte eng miteinander in einem System verwoben sind. Er berücksichtigt auch, dass Lebensräume sehr komplexe Strukturen sind, bei denen viele Tierarten miteinander in Nahrungsnetzen verbunden sind. Betrachtete man früher bei der Nutzung von Ökosystemleistungen oftmals nur einzelne Organismen, so versucht man heute das ganze Ökosystem im Blick zu haben. Bei der Fischerei zum Beispiel waren lange Zeit nur die Bestandsgrößen einzelner Fischarten von Interesse. Künftig soll der Fischfang hingegen vermehrt so gesteuert werden, dass das ganze Ökosystem geschont wird. Dazu gehört zum Beispiel der Verzicht auf schweres Fanggeschirr, das den Meeresboden schädigt.
VORSORGEANSATZ: In vielen Fällen können Wissenschaftler heute nicht mit Sicherheit sagen, wie stark eine Tierart oder ein Lebensraum gefährdet oder wie gefährlich beispielsweise eine chemische Substanz ist. Gemäß Vorsorgeansatz sollte der Mensch vorausschauend agieren. Ein Beispiel ist die Überfischung. Fischereiwissenschaftler können Fische nicht zählen. Sie müssen die Größe eines Fischbestands durch Stichprobenfänge und mathematische Modelle abschätzen. Nach dem Vorsorgeansatz empfehlen sie deshalb, Fangmengen mit Bedacht festzulegen, um zu verhindern, dass ein Fischbestand so stark reduziert wird, dass er nicht mehr genügend Nachkommen produziert und überfischt wird. Außerdem empfehlen Forscher, den Ausstoß oder die Nutzung von Chemikalien zu verringern, selbst wenn diese Substanzen nur im Verdacht stehen, Lebewesen zu schädigen.
ADAPTIVES MANAGEMENT: Die biologischen, biochemischen und physikalischen Vorgänge im Meer sind so komplex, dass Wissenschaftler sie bisher nur zu einem Teil verstanden haben. Und auch die Veränderungen, die der Klimawandel mit sich bringen wird, können Wissenschaftler heute kaum überblicken. Weitere Forschung wird neue Erkenntnisse bringen, die künftig auch bei der Ocean Governance berücksichtigt werden müssen. Sie muss daher so ausgestaltet sein, dass sie sich ohne Zeitverlust an neue wissenschaftliche Erkenntnisse anpassen lässt, sich also adaptieren kann.
TRANSPARENTE INFORMATIONEN: In zahlreichen meereswissenschaftlichen Studien haben Wissenschaftler bis heute Tausende von Fakten zusammengetragen. Auf viele dieser Daten aber kann man bislang nur schwer zugreifen, weil sie nicht zentral erfasst wurden, sondern in den Büros oder Laboren einzelner Forscher gespeichert und somit weit verstreut sind. Häufig verschwinden Daten auch nach Ablauf von Projekten in den Akten. Voraussetzung für eine gute Ocean Governance und insbesondere das adaptive Management ist deshalb, dass wissenschaftliche Erkenntnisse der Öffentlichkeit und der Politik schnell zur Verfügung gestellt werden. Wie das funktionieren kann, zeigt die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL), die aktuelle Meeresschutzstrategie der Europäischen Union (EU). Sie verpflichtet die Behörden der EU-Mitgliedstaaten, alle Daten zum Zustand des Meeres in ihren Ausschließlichen Wirtschaftszonen bis 2020 in Internetportalen allgemein zugänglich zu machen. So wird man künftig mit wenigen Klicks Daten zu verschiedenen Um­welt­parametern aus unterschiedlichen Jahren miteinander vergleichen können – zur Belastung des Meeresbodens durch die Fischerei, zur Artenvielfalt in bestimmten europäischen Meeresgebieten oder zur Schadstoffbelastung der Gewässer. Umweltpolitische Entscheidungen und Maßnahmen können fundierter getroffen werden. Anträge auf Baumaßnahmen im Meer wie etwa die Errichtung von Offshore-Windparks können schneller bearbeitet werden; nicht zuletzt, weil die zuständigen Behörden einfacher feststellen können, ob besonders empfindliche oder schütz­ens­werte Meeresgebiete betroffen sind.
3.12 > Windparks im Meer können einen großen Beitrag zur Stromversorgung leisten. Allerdings sollte vor dem Bau stets überprüft werden, ob dadurch empfindliche Meeres­lebensräume zerstört werden.
Abb. 3.12: Windparks im Meer können einen großen Beitrag zur Stromversorgung leisten. Allerdings sollte vor dem Bau stets überprüft werden, ob dadurch empfindliche Meeres­lebensräume zerstört werden. © www.paul-langrock.de
KLARE ZUWEISUNG VON NUTZUNGSRECHTEN: Um zu verhindern, dass das Kollektivgut Meer übernutzt wird, weil viele Staaten oder auch Unternehmen es im Übermaß ausbeuten, sollte die Ocean Governance dafür sorgen, dass die Nutzungs­rechte klar verteilt sind. Dazu gehört unter Umständen auch, potenzielle Nutzer auszuschließen. Ein Beispiel ist die Vergabe von Fischereirechten durch eine der Regionalen Organisationen für das Fischereimanagement (RFMO). Diese regulieren die Fischerei in ihrem Meeresgebiet so, dass die Fangmengen auf die Mitgliedstaaten verteilt werden. Andere Nationen, die in weiter Entfernung von den entsprechenden Gebieten liegen, erhalten zumeist keine Fangerlaubnis. Dadurch soll vermieden werden, dass die Fischbestände in den internationalen Gewässern, die ja Allmendegut sind, überfischt werden.
GLOBALE KOOPERATIONSMECHANISMEN: Das Meer kennt keine Grenzen. Viele Probleme sind grenzüberschreitend oder haben, wie die Ozeanerwärmung und -versauerung zeigen, sogar globale Dimension. Ocean Governance kann nur dann erfolgreich sein, wenn es gelingt, die Interessen der vielen privaten, staatlichen, lokalen oder regionalen Institutionen und Interessengruppen miteinander abzu­stimmen. Eine Voraussetzung dafür ist, dass globale Regelwerke einerseits Meeresschutzziele klarer definieren, als das heute etwa beim SRÜ der Fall ist. Diese Regelwerke müssen andererseits aber so weit gefasst und flexibel sein, dass sie auf verschiedene Meeresregionen anwendbar sind.
SUBSIDIÄRE UND PARTIZIPATIVE ENTSCHEIDUNGSSTRUKTUREN: Nach dem systemischen Ansatz sollten alle In­teressen berücksichtigt werden, um das Ein­ver­ständnis aller beteiligten Parteien zu gewinnen und die Akzeptanz für eine Ent­schei­dung zu erhöhen. Meeresschutz ist eine globale Herausforderung. Dennoch müssen auch die Interessen der Menschen, die in den verschiedenen Küstenregionen heimisch sind, berücksichtigt werden. Meeresschutz vor Ort gelingt, wenn die Menschen den Schutzgedanken nachvollziehen können, vor allem wenn dadurch Nutzungsrechte der Bevölkerung beschnitten werden. Fischer beispielsweise, die lokale Fischerei betreiben, sollten mitentscheiden dürfen, wie sie sich verhalten sollten, um Korallenriffe zu schützen – beispielsweise flache Bereiche zu meiden, um Zerstörungen durch die Boote zu verhindern, oder nicht zu ankern. Dazu gehört auch, dass sie über einen alternativen, gleichwertigen Arbeitsplatz mitbestimmen können, falls die Fischerei zum Schutz der Korallen ganz verboten werden sollte.
ANREIZE FÜR INNOVATIONEN: Im Sinne einer nachhaltigen Ocean Governance sollten Unternehmer oder andere Interessengruppen belohnt werden, die die Öko-sys­temleistungen des Meeres nachhaltig nutzen und entsprechende Geschäftsmodelle für die schonende Nutzung des Meeres entwickeln. Zusätzlich sollten mit Entwick­lungs­programmen die Wissenschaft, das Bildungs­wesen und die Technik im Sinne des Meeresschutzes gefördert werden. Vor allem in den Entwicklungsländern ließe sich der Meeresschutz durch einen Transfer von Wissen und nachhaltigen Technologien fördern.
FAIRE VERTEILUNGSMECHANISMEN: Gewinne aus der Nutzung der marinen Ökosystemleistungen wie auch die Kosten für den Schutz der Meeresumwelt sollen gerecht verteilt werden. Damit ließe sich verhindern, dass einzelne Interessengruppen aus der Ausbeutung des Allmendeguts Kapital schlagen. Auch die Kosten für die Überwachung des Umweltzustands des Meeres, das Monitoring, sollten die verschiedenen Nutzer gemeinsam tragen. Diese Verteilung von Kosten und Nutzen sollte auf allen Ebenen der Ocean Governance stattfinden, sowohl zwischen verschiedenen Staaten als auch innerhalb eines Staates und seinen verschiedenen Bevölkerungsgruppen. Letztlich sollte dabei auch die intergenerationelle Ver­teil­ungs­gerechtigkeit berücksichtigt werden, damit auch den zukünftigen Gener­ationen uneingeschränkt alle Ökosystemleistungen zur Verfügung stehen.
KONFLIKTLÖSUNGSMECHANISMEN: Konfliktlösungsmechanismen sind nötig, um die vielfältigen Interessen der verschiedenen Nutzer miteinander abzustimmen. Dabei sollte die Ocean Governance Mechanismen zur Lösung von Konflikten zwischen Staaten sowie innerhalb von Staaten bieten. So gibt es bis heute viele Beispiele dafür, dass innerhalb von Staaten einzelne Interessengruppen Naturkapitalien ausbeuten, während größere Be-völkerungsgruppen leer ausgehen. Das ist beispielsweise im ölreichen Nigeria der Fall. Das Problem besteht darin, dass die nigerianische Regierung die Gewinne aus dem Ölgeschäft nicht gerecht verteilt. Sie handelt mit multinationalen Ölkonzernen Kooperationsverträge und Förder-lizenzen aus und erhält daraus jährliche Einnahmen in Milliardenhöhe. Obwohl ein Verteilungsschlüssel exis­tiert, nach dem die Dollargewinne auf den Bundeshaushalt, die Landesregierungen und die lokalen Verwaltungen aufgeteilt werden sollen, fließt kaum Geld in die Förder­regionen zurück. Fachleute führen das auf ein sehr hohes Maß an Korruption auf hoher Verwaltungsebene zurück. Hinzu kommt, dass die Ländereien, in denen Öl gefunden wird, nach dem Landnutzungsgesetz von 1978 automatisch den Bundes­behörden übereignet werden. Die Gemeinden oder Privatbesitzer werden in der Regel nicht entschädigt.
3.13 > Nach dem MARPOL-Übereinkommen ist es Schiffsführern verboten, in Special Areas wie der Nordsee Ölrückstände ins Wasser einzuleiten. In der Deutschen Bucht macht die Küstenwache mit Flugzeugen und Schiffen Jagd auf die Ölsünder.
Abb. 3.13: Nach dem MARPOL-Übereinkommen ist es Schiffsführern verboten, in Special Areas wie der Nordsee Ölrückstände ins Wasser einzuleiten. In der Deutschen Bucht macht die Küstenwache mit Flugzeugen und Schiffen Jagd auf die Ölsünder. © Bundeswehr/Matthias Döhler
SANKTIONSMECHANISMEN: Damit sich alle Parteien an die vereinbarten Regeln halten, müssen auf jeder Stufe der Ocean Governance, also auf lokaler, regionaler und globaler Ebene, Instrumente eingeführt werden, mit denen ein Fehlverhalten tat­sächlich geahndet werden kann. Auf diese Weise lässt sich beispielsweise durch­setzen, dass Nutzungsrechte eingehalten werden. Dass Sanktionen tat­säch­lich ein überaus wirkungs­volles Governance-Instrument sein können, zeigen die Über­wach­ungs­flüge, mit denen in bestimmten Meeres­gebieten nach Öl­ver­schmutz­ungen gesucht wird. Im Rahmen des Internationalen Übereinkommens zur Verhütung der Meeres­verschmutz­ung wurden seit Anfang der 1980er Jahre weltweit 7 Meeres­re­gionen als Schutzgebiete (Special Areas) definiert, in denen unter anderem das Öleinleiten aus Schiffen verboten ist. In mehreren dieser Sondergebiete, etwa dem Mittelmeer oder der Nord- und Ostsee, werden seit vielen Jahren Über­wachungs­flüge durchgeführt. Da sich Öl­ver­schmutz­ungen aus dem Flugzeug mit Spezialkameras sehr gut identifizieren lassen, kann man Schiffe, deren Besatzung die Tanks auf See gereinigt oder Öl abgelassen hat, schnell entdecken. Weil diese Um­welt­sünder im Bereich der Sondergebiete strafrechtlich verfolgt werden, haben die Flüge eine ab­schreck­ende Wirkung, sodass die Zahl der illegalen Einleitungen deutlich gesunken ist.
Diese allgemeinen Kriterien für eine gute Ocean Governance stellen den Idealzustand dar. Der erste Schritt zu einer umfassenden nachhaltigen Ocean Governance ist daher, die verschiedenen Ebenen daraufhin zu überprüfen, inwieweit sie diese Kriterien erfüllen oder nicht. Sicher ist jetzt schon, dass an vielen Stellen nach­ge­bessert werden muss. Textende
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