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4 Der nachhaltige Umgang mit unseren Meeren – von der Idee zur Strategie

Von der Schwierigkeit, das Meer zu verwalten

Von der Schwierigkeit, das Meer zu verwalten © www.paul-langrock.de

Von der Schwierigkeit, das Meer zu verwalten

> Weltweit befassen sich Dutzende verschiedene Institutionen mit der Nutzung oder dem Schutz des Meeres. Dazu zählen multinationale Organisationen wie die Vereinten Nationen und natürlich die Nationalstaaten selbst. Die Zersplitterung der Zuständigkeiten erschwert bis heute eine umfassende nachhaltige Nutzung des Meeres. Experten versuchen deshalb, allgemeingültige Regeln für eine gute Verwaltung des Meeres zu definieren.

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Fehlender Gemeinschaftssinn

Das Meer und seine Ökosystemleistungen sind ein Allgemeingut. Anders als zum Beispiel private Grundstücke an Land gehören sie nicht Einzelnen, sondern stehen der Allgemeinheit zur Verfügung. Viele der Ressourcen im Meer sind begrenzt wie etwa die Fischbestände. Bedienen sich einzelne Nationen oder Unternehmen nach Gut­dün­ken aus dem Meer, sind diese Ressourcen früher oder später erschöpft. So gelten heute viele Fischbestände als überfischt, weil über Jahre zu viel gefangen wurde. Volkswirtschaftler bezeichnen solche Allgemeingüter (wie die Fische des Meeres), die zwar frei nutzbar, aber nur begrenzt verfügbar sind, auch als „Allmen­de­güter“. Ursprünglich bezog sich der Begriff auf Landflächen, die Bürger einer Gemeinde gemeinsam nutzten, beispielsweise Äcker oder Weiden. Das Problem bei der Nutzung der Allmendegüter bestand und besteht darin, dass die Beteiligten um diese Art von Ressourcen konkurrieren. Nutzt ein Unternehmen oder ein Staat eine Allmende­ressource, steht den anderen Beteiligten davon weniger zur Verfügung. Rein wirtschaftlich betrachtet, ist es für ein Unternehmen oder einen Staat also lohnend, diese Ressource möglichst stark auszubeuten, um sich einen möglichst großen Anteil zu sichern und entsprechende Gewinne zu erzielen. Diese Hand­lungs­weise hat in den vergangenen Jahrzehnten dazu geführt, dass das Meer immer stärker geschädigt wurde, nicht nur durch maßlose Fischerei. So ist beispielsweise auch die Einleitung von Schadstoffen aus der Industrie oder aus Kommunen letztlich eine egoistische Nutzung des Allmendeguts. Sie erspart dem einzelnen Unternehmen, der Kommune oder dem Staat hohe Ausgaben für die Entsorgung der Schadstoffe, indem die Küstengewässer als kostenloses Auf­fang­becken für Abwässer genutzt werden. Der Schutz von Allmendegütern hingegen ergibt nur dann einen Sinn, wenn viele Nutzer bzw. Staaten kooperieren. Das verdeutlicht das Beispiel des Fischfangs auf der Hohen See, in den internationalen Gewässern. Hier gilt das Prinzip der Freiheit des Meeres, nach dem alle Nationen nach Belieben Fischfang betreiben können. Verzichtete ein Staat allein auf den Fischfang, um überfischte Bestände zu schützen, wäre das wirkungslos, wenn andere Staaten weiter im Übermaß fangen würden. Das Meer wird sich künftig folglich nur dann umfassend schützen lassen,
wenn alle an einem Strang ziehen
.

„Ocean Governance“ – ein schwammiger Begriff

Meeresschutz geht alle an. Doch bleibt die Frage, wie sich die Nutzung des Meeres so regulieren und verwalten lässt, dass sie nachhaltig ist. In diesem Zusammenhang sprechen Wissenschaftler heute oft von „Governance“. Im Deutschen findet sich für diesen englischen Terminus keine adäquate Übersetzung. Am ehesten noch lässt er sich mit Begriffen wie „Regierungsführung“ oder „Lenkungsform“ umschreiben. Ähnlich wie bei der Bezeichnung „Nachhaltigkeit“ existiert heute keine einheitliche Definition des Ausdrucks „Ocean Governance“. Eine allgemeingültige Begriffsbestimmung versuchte der Club of Rome, eine inter­nationale Nicht­regierungs­organisation und Expertenrunde, die 1968 gegründet wurde und sich mit den negativen Konsequenzen des Wirtschaftswachstums befasst. Demnach ist „Ocean Governance“ das „Hilfsmittel, mit dem Meeresaspekte durch Regierungen, die lokale Bevölkerung, die Industrie, Nichtregierungsorganisationen und andere Interessengruppen geregelt werden. Dabei spielen sowohl nationale und internationale Gesetze oder politische Maßnahmen als auch Sitten, Traditionen, Kultur und diverse verwandte Institutionen und Prozesse eine Rolle“.
3.1 > Ein Fabrikschiff, auf dem Fisch noch an Bord weiter­ver­ar­beitet wird. Ob diese groß­in­du­strielle Form der Fisch­erei zum Niedergang eines Fisch­bestands beiträgt, hängt davon ab, in welchem Zustand sich dieser befindet.
Abb. 3.1: Ein Fabrikschiff, auf dem Fisch noch an Bord weiter­ver­ar­beitet wird. Ob diese groß­in­du­strielle Form der Fisch­erei zum Niedergang eines Fisch­bestands beiträgt, hängt davon ab, in welchem Zustand sich dieser befindet. © Pierre Gleizes/Greenpeace

Denken in Zonen

Dass dieses Ideal einer global nachhaltigen Ocean Governance bis heute nicht erreicht ist, hat mehrere Gründe. Eine Ursache ist die Unterteilung des Meeres in verschiedene Zonen, für die jeweils andere Institutionen zuständig sind. Nach dem Seerechtsübereinkommen (SRÜ), das 1982 von der UN-Seerechtskonferenz als eine Art globale Verfassung der Meere verabschiedet wurde und 1994 in Kraft trat, werden heute folgende Meeresgebiete unterschieden:
KÜSTENMEER: Das Küstenmeer ist die 12-Seemeilen-Zone. Es gehört zum Hoheits­gebiet eines Staates. Dort gilt das Recht der friedlichen Durchfahrt für die inter­nat­ionale Schifffahrt. Die übrigen Aktivitäten in dieser Zone unterliegen der Gesetzgebung der einzelnen Staaten. Die Gesetz-gebung muss aber den international verein­barten Regeln entsprechen, sofern der Staat das SRÜ ratifiziert hat.

AUSSCHLIESSLICHE WIRTSCHAFTSZONE (AWZ): Diese erstreckt sich vom äußeren Rand des Küstenmeeres bis in eine Entfernung von 200 Seemeilen (circa 370 Kilometer) vor der Küste. Die AWZ wird daher auch als 200-Seemeilen-Zone bezeichnet (200-sm-Zone). Zur AWZ zählen der Meeresboden und die Wassersäule. Anders als das Küstenmeer gehört die AWZ nicht zum Hoheitsgebiet eines Staates. Gleichwohl darf allein der Küstenstaat in seiner AWZ Ressourcen wie etwa Erdöl und Erdgas, mineralische Rohstoffe oder auch die Fischbestände ausbeuten. Andere Nationen dürfen die Rohstoffe nur dann nutzen, wenn der Küstenstaat zustimmt. Die Ressourcengewinnung in der AWZ unterliegt der Gesetzgebung des Küstenstaats, welche wiederum den internationalen Regeln des SRÜ entsprechen muss.
FESTLANDSOCKEL: Als Festlandsockel wird der flach oder steil abfallende Meeres­boden vor der Küste bezeichnet, der eine natürliche geologische Verlängerung des Festlands ist. Im Fall einer solchen geologischen Forma-tion kann der Staat den Meeresboden und dessen Bodenschätze bis zu maximal 350 Seemeilen vor der Küste ausbeuten. Er kann also seine Festlandsockelrechte ausdehnen.
HOHE SEE: An die 200-Seemeilen-Zone schließt sich die Hohe See an, die kein Nationalstaat für sich bean­spruchen darf. Sie steht allen Staaten für eine Nutzung offen. Gleichwohl wird die Nutzung der Ressourcen in weiten Teilen der Hohen See reguliert. Die Fischerei etwa wird durch eine der
Regionalen Organisationen für das Fischereimanagement (Regional Fisheries Management Organisations, RFMOs)
und deren Mitgliedsländer reguliert, die beispielsweise Höchstfangmengen für Fischarten vorgeben. Für die Nutzung und Verteilung der Rohstoffe am Meeresboden hingegen ist allein die
Internationale Meeresbodenbehörde der Vereinten Nationen (Inter­national Seabed Authority, ISA)
zuständig.
3.2 > Das See­rechts­über­einkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) teilt das Meer in verschiedene Rechtszonen auf. Die Sou­veränität eines Staates nimmt dabei mit zunehmender Entfernung von der Küste ab. An die inneren Gewässer schließt sich das Küstenmeer an, das auch 12-Seemeilen-Zone genannt wird. Hier ist die Souveränität des Küstenstaats bereits eingeschränkt, weil es Schiffen aller Länder erlaubt ist, diese Gewässer zu durchfahren. In der sich bis zu 200 Seemeilen vor der Küste erstreckenden Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) hat ein Küstenstaat das alleinige Recht, lebende und nicht lebende Ressourcen zu explorieren und zu ernten. So darf er Erdöl und Erdgas, mineralische Rohstoffe oder auch Fischbestände ausbeuten. Im Bereich des Festlandsockels, der eine natürliche Verlängerung des Festlands darstellt und über die Ausschließliche Wirtschaftszone hinausreichen kann, darf er Ressourcen am Meeresgrund explorieren und ernten. An die Ausschließliche Wirtschaftszone schließt sich das Gebiet der Hohen See an.

Abb. 3.3: Eine Konferenz im März 1982 bei den Vereinten Nationen in New York zum See­rechts­über­einkommen. Das SRÜ ist eines der größten Regel­werke zur Governance der Meere. © UN Photo/Milton Grant 3.3 > Eine Konferenz im März 1982 bei den Vereinten Nationen in New York zum See­rechts­über­einkommen. Das SRÜ ist eines der größten Regel­werke zur Governance der Meere.
Abb. 3.2: Das See­rechts­über­einkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) teilt das Meer in verschiedene Rechtszonen auf. Die Sou­veränität eines Staates nimmt dabei mit zunehmender Entfernung von der Küste ab. An die inneren Gewässer schließt sich das Küstenmeer an, das auch 12-Seemeilen-Zone genannt wird. Hier ist die Souveränität des Küstenstaats bereits eingeschränkt, weil es Schiffen aller Länder erlaubt ist, diese Gewässer zu durchfahren. In der sich bis zu 200 Seemeilen vor der Küste erstreckenden Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) hat ein Küstenstaat das alleinige Recht, lebende und nicht lebende Ressourcen zu explorieren und zu ernten. So darf er Erdöl und Erdgas, mineralische Rohstoffe oder auch Fischbestände ausbeuten. Im Bereich des Festlandsockels, der eine natürliche Verlängerung des Festlands darstellt und über die Ausschließliche Wirtschaftszone hinausreichen kann, darf er Ressourcen am Meeresgrund explorieren und ernten. An die Ausschließliche Wirtschaftszone schließt sich das Gebiet der Hohen See an. © nach Proelß

Diese Zonierung steht im Grunde im Widerspruch zu einer umfassenden nachhaltigen Governance des Meeres. Fischbestände bewegen sich zum Teil über weite Strecken. Giftstoffe wandern mit den Meeresströmungen über Staatsgrenzen hinweg und weit über eine AWZ hinaus. Und schließlich gibt es heute infolge des Klimawandels, insbesondere der Ozeanversauerung und -erwärmung, Bedrohungen, die alle Meeresgebiete gleichermaßen betreffen, über sämtliche Zonen und Grenzen hinweg. Das Seerechtsübereinkommen verpflichtet die Vertragsstaaten in Artikel 192 dazu, die Meeresumwelt zu schützen und zu bewahren. Zudem führt Artikel 192 ff. einen Pflichtenkatalog auf, nach dem die Staaten Ressourcen in nachhaltiger und umweltschonender Weise nutzen und die Meeresverschmutzung verringern sollen. Eine eindeutige Definition von Nachhaltigkeit oder konkrete Vorgaben für den Umweltschutz liefert das SRÜ aber nicht. Weder beschreibt es im Detail, wie Ressourcen genutzt werden sollen, noch kann es beispielsweise Fangquoten für die Fischerei festlegen. Die Konkretisierung des Umweltschutzes wird den einzelnen Vertragsstaaten überlassen. So ist es heute verbreitet, dass manche Küstenstaaten aus mangelndem politischem Interesse oder aufgrund von fehlenden finanziellen Mitteln den Meeresschutz vernachlässigen. Ein einheitliches globales Schutzniveau für das Meer wurde bis heute nicht erreicht.

Ähnlich ist es bei der Fischerei in den internationalen Gewässern der Hohen See. Nach den Vorgaben durch das SRÜ wird die Fischerei in den meisten internationalen Meeresgebieten heute durch eine der RFMOs reguliert. In diesen RFMOs sind meist die Anrainerstaaten eines Meeresgebiets und einige wenige größere Fischer­ei­nationen organisiert. So gehören beispielsweise der für den Nordost­atlantik zuständigen RFMO, der Kommission für die Fischerei im Nordostatlantik (North East Atlantic Fisheries Commission, NEAFC), die Europäische Union, Island, Norwegen und die Russische Föderation an. Andere Nationen, die nicht der jeweils zuständigen RFMO angehören, dürfen in den RFMO-Gebieten eigentlich nicht fischen. Dennoch könnte in diesen Gebieten nahezu unbehelligt illegaler Fischfang betrieben werden, da dieses Fehlverhalten selten sanktioniert wird. Trotz einer Regulierung der Fischerei können dadurch auch in RFMO-Gebieten Fischbestände überfischt werden.

Zusatzinfo Institutionen rund ums Meer

Zu viele Institutionen mischen mit

Eine weitere Ursache dafür, dass bis heute keine umfassende nachhaltige Ocean Governance erreicht wurde, ist, dass für die verschiedenen Arten der Meeresnutzung jeweils andere Institutionen zuständig sind. Auf der höchs­ten politischen Ebene befassen sich zunächst die verschiedenen Einrichtungen unter dem Dach der Vereinten Nationen (United Nations, UN) mit den unterschiedlichen Nutzungs- und Schutzaspekten des Meeres, so beispielsweise die ISA mit Sitz in Kingston, Jamaika, oder die Internationale Seeschifffahrts-Organisation (International Maritime Orga­nization, IMO) in London, die die Regeln für die internationale Handelsschifffahrt vorgibt. Diese werden in völkerrechtlichen Verträgen, den Übereinkommen, festgelegt. Ein Beispiel dafür ist das Ballastwasser-Übereinkommen. Ballastwasser wird in speziellen Schiffstanks gelagert. Es dient dazu, leere oder kaum beladene Schiffe stabil zu halten. Je nachdem ob ein Schiff in einem Hafen be- oder entladen wird, wird Ballastwasser in einen Tank gepumpt oder in den Küstengewässern wieder abgelassen. Mit dem Ballastwasser wiederum können Meeresorganismen von einem Teil der Welt in einen anderen gelangen. Wenn sie dort sesshaft werden und ein­heim­ische Arten verdrängen, können ganze Lebensräume ihr Gesicht verändern. Um die Einwanderung fremder Arten, die sogenannte Bioinvasion, zu bekämpfen, soll das Ballastwasser künftig gemäß Übereinkommen mit speziellen Behandlungsanlagen auf dem Schiff gereinigt werden.
3.5 > Ballast­wasser wird in einem Hafen abgepumpt. Durch das Bal­last­wasser gelangen Bio­inva­soren von einem Öko­system in ein anderes. Manche der Orga­nismen vermehren sich in frem­den Gewäs­sern so stark, dass sie einhei­mische Arten verdrän­gen. Deshalb schreibt das Bal­last­wasser-Über­ein­kommen der Internationalen See­schiff­fahrts-Organ­isation vor, dass das Bal­last­wasser künftig gereinigt werden muss.
Abb. 3.5: Ballast­wasser wird in einem Hafen abgepumpt. Durch das Bal­last­wasser gelangen Bio­inva­soren von einem Öko­system in ein anderes. Manche der Orga­nismen vermehren sich in frem­den Gewäs­sern so stark, dass sie einhei­mische Arten verdrän­gen. Deshalb schreibt das Bal­last­wasser-Über­ein­kommen der Internationalen See­schiff­fahrts-Organ­isation vor, dass das Bal­last­wasser künftig gereinigt werden muss. © mauritius images/Jinny Goodman/Alamy

Zusatzinfo Die Spielregeln der internationalen Ocean Governance

Die IMO hat auch das Recht, auf Antrag von Mitgliedstaaten besonders sensible Meeresgebiete (PSSA, Particularly Sensitive Sea Areas) unter Schutz zu stellen. Dort ist der Schiffsverkehr eingeschränkt oder verboten, um be-deutende Fischgründe, Aufzuchtgebiete von Walen oder ökologisch wertvolle Gebiete zu schützen. Ein weiteres Beispiel für ein Übereinkommen, das unter dem Dach der IMO verabschiedet wurde, ist das Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung (MARPOL 73/78). In Anhang V schreibt es der Schifffahrt seit 1988 vor, welche Abfälle an Bord gesammelt werden müssen. Laut MARPOL dürfen beispielsweise Speisereste nur außerhalb der 12-Seemeilen-Zone entsorgt werden. Plastikmüll wiederum darf gemäß Anhang III gar nicht über Bord geworfen werden. Die Beispiele zeigen, dass sich mit dieser sektoralen Zuständigkeit von UN-Behörden wie der IMO oder ISA durchaus einzelne Meeresschutzziele erreichen lassen. Doch ist diese in verschiedene Sektoren unterteilte Governance auch hinderlich. So ist es heute beispielsweise keiner UN-Behörde möglich, Meeresgebiete komplett unter Schutz zu stellen – also einen Schutz durchzusetzen, der den Meeresboden, die Wassersäule und die Fischbestände gleichermaßen umfasst, die Schifffahrt reguliert und andere Nutzungen wie etwa die Förderung von Erdgas und Erdöl verbietet. Auf globaler Ebene kommen außerdem UN-Behörden hinzu, zu deren Aufgaben Meeresaspekte nur zu einem Teil gehören. Die Welternährungsorganisation (Food and Agricultural Organization, FAO) etwa erfasst Daten zum Zustand der Fischbestände weltweit. Sie hat im Laufe der Jahre zahlreiche Richtlinien für verantwortungsvolle Fischerei und nachhaltigen Fischfang veröffentlicht, die aber in keiner Weise rechtlich bindend, sondern lediglich Empfehlungen sind. Ob sich die Mitgliedstaaten daran halten oder nicht, bleibt diesen selbst überlassen. >
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